Hvordan sikres retsstaten, når EU udvides?

Den 8. november anbefalede Kommissionen, at EU åbner optagelsesforhandlinger med Ukraine, Moldova og Bosnien-Herzegovina og lade Georgien blive kandidatland. Blandt kriterierne for, hvad kommende EU-medlemslande skal overholde, er retsstatsprincippet. Mens kandidatlande arbejder på dette, bliver EU’s opgave at sikre, at kommende medlemmer overholder ’the Rule of Law’, også efter de måtte blive medlemmer af Unionen.

At udvidelsesdebatten er gået i gang stiller spørgsmål ved, om kandidatlandene er klar til at blive optaget i EU, og om EU er klar til at optage disse kandidatlande. Erfaringer fra EU’s østudvidelsen i 00'erne viser, at mens EU kan stille krav om indførsel af retsstatsreformer inden lande optages, har EU ikke kunne sikre landenes håndhævelse af retsstaten efter de er blevet medlemmer af det europæiske samarbejde.

Retsstatens (manglende) håndhævelse?

Det seneste årti har EU’s institutioner fokuseret på særligt Polens og Ungarns manglende overholdelse af retsstatsprincippet. Men andre nyere medlemslande, som f.eks. Bulgarien og Rumænien, har også udfordringer med retsstaten.1 2

Dette har både ført til nye forslag om at reformere EU’s eksisterende juridiske instrumenter for bedre at kunne beskytte retsstaten, men det har også placeret overholdelse af retsstatsprincipperne som et grundlæggende krav for kandidatlande, der ønsker at blive del af det europæiske fællesskab3 .

Læs også

Danmark bør støtte en køreplan for EU’s udvidelse

Hvis idéen om en køreplan skal virke, bør stats- og regeringscheferne allerede på december-topmødet blive enige om en dato for, hvornår EU er klar.

I dette brief gennemgås de nuværende juridiske værktøjer, som Kommissionen har til rådighed for at beskytte retsstatsprincippet med et løbende fokus på Polen og Ungarns seneste udvikling – selvom flere lande som sagt kæmper med at overholde ’the Rule of Law’. Derefter gennemgås de nyeste forslag om at reformere EU’s mulighed for at beskytte retsstaten med den aktuelle udvidelsesdebat som omdrejningspunkt.

Overholdelse af retsstatsprincippet skal sikre, at medlemslande i EU har tillid til hinandens retssystemer, samt at man kan stole på, at afsagte domme og afgørelser er ensartede. Unionens værdier, herunder retsstatsprincippet, er således ikke kun principielt vigtigt, men er også forudsætningen for, at f.eks. det indre marked kan fungere. Kommissionen besidder her nogle værktøjer til at sikre, at medlemslande lever op til EU-traktaten, herunder retsstatsprincippet.

1. Traktatbrudssager

Helt generelt kan Kommissionen indbringe medlemslande for EU-Domstolen, hvis de ikke lever op til EU’s traktatgrundlag. Processen er kort fortalt, at først indsender Kommissionen en åbningsskrivelse med områder, hvor medlemslandet ikke efterlevet EU-traktaterne. Landet kan kommentere kritikken, men hvis Kommissionen ikke er enig, afgiver Kommissionen en begrundet udtalelse og fastsætter en frist for, hvornår medlemslandet skal have rettet op på traktatbruddet. Overholder medlemslandet ikke fristen, kan Kommissionen bringe medlemslandet for EU-Domstolen og påbegynde en traktatbrudssag. Traktatbrudssager er, som den forkortede procesbeskrivelse antyder, økonomisk, processuelt og tidskrævende og forhindrer ikke medlemslandet i at bryde traktaten, mens processen pågår – hvilket ellers er formålet med værktøjet4 .

2. Artikel 7-sager og ROLF

Hvis en medlemsstat ’groft overtræder’ værdierne i EU-Traktatens artikel 2, kan EU’s medlemslande, Kommissionen eller Europa-Parlamentet (EP) indlede en artikel 7-sag, som i sidste instans kan betyde, at et medlemsland fratages sin stemmeret i Rådet.

Artikel 7-proceduren blev designet ud fra præmissen om at ét land groft overtrådte værdierne i artikel 25 . Derfor er proceduren, at der kræves et flertal på fire femtedel blandt stats- og regeringscheferne i Det Europæiske Råd (DER) for at starte proceduren, mens en endelig vedtagelse kræver enstemmighed. Hvis lande dækker for hinanden ved at nedlægge veto (som tilfældet er i dag), strander processen. Desuden er DER ikke tvunget til at tage stilling til sager indledt af EP, medlemslande eller Kommissionen. Artikel 7-proceduren har således været ineffektiv til at håndtere de nuværende problemer i f.eks. Polen og Ungarn, og har i stedet fået øgenavnet ’atombomben, der aldrig springer’.6

For at undgå en artikel 7-sag, kan Kommissionen forud for proceduren bruge sit dialogbaserede værktøj, Rule of Law Framework (ROLF), og anbefale medlemslande reformer, der vil forbedre retsstaten i det pågældende land. Kommissionen er flere gange kommet med anbefalinger til både Polen og Ungarn, men disse er endnu ikke blevet tilfredsstillende fulgt op.

Ovenstående ‘traditionelle’ og traktatfæstede værktøjer er ressourcekrævende, indeholder blokerende vetopunkter og har ikke været i stand til at forhindre medlemslande i at indskrænke retsstatsprincippet og bryde EU’s traktatgrundlag. Dette har fordret Kommissionen og andre EU-institutioner til at udvide og introducere nye værktøjer for at kunne sikre retsstaten.

3. Tilbageholdelse af specifikke EU-midler

Er EU-midler knyttet til specifikke krav eller betingelser i f.eks. de programmer, hvorigennem midlerne udbetales, kan Kommissionen tilbageholde udbetaling af disse midler, hvis den vurderer, at medlemslandet ikke lever op til disse. Det er alene Kommissionen, der igangsætter, vedtager og implementerer værktøjet, der i situationen med Polens ’LGBT-frie’ zoner virkede efter hensigten.

4. Tilbageholdelse af midler fra Recovery and Resilience Facility (RRF)

I sommeren 2020 besluttede EU’s medlemslande at oprette en fond, der skulle sætte gang i økonomien efter Corona-pandemien (RFF). For at få udbetalt midler fra denne fond, skal medlemslande implementere landespecifikke anbefalinger (’country-specific recommendations’ CSRs), som er bestemt af Kommissionen. Det er alene Kommissionens mandat at tilbageholde midler – og det er ikke småbeløb, der er tale om. Polen og Ungarn kan f.eks. modtage og låne op til hhv. 1,7 pct. & 2,7 pct. af landenes BNP hvert år frem til 20267 . At koble retsstatsforbedringer med fondsudbetalinger kan siges at være effektivt, men er dog en midlertidig løsning; når fonden udløber, forsvinder værktøjet også.

5. Konditionalitetsmekanismen

Konditionalitetsmekanismen blev vedtaget af EP og Rådet i december 2020 og giver Kommissionen mulighed for at suspendere, tilbageholde eller mindske udbetalingen af EU-budgetmidler til medlemslande, der bryder ’Rule of Law’.

Et krav fra de mere budgetrestriktive lande anført af Hollands premierminister, Mark Rutte, var, at genopretningsfonden skulle kobles til konditionalitetsmekanismen, før lande kunne få midlerne udbetalt8 . Polen og Ungarn mente, at EU havde overskredet sine beføjelser med vedtagelsen af mekanismen, og igangsatte et annullationssøgsmål ved EU-Domstolen. Domstolen fastholdt imidlertid, at mekanismen var lovlig⁹ , og d. 27. april 2022 brugte Kommissionen for første gang konditionalitetsmekanismen mod Ungarn.

Ungarn og konditionalitetsmekanismen

Udbetaling af genopretningsmidler til Ungarn blev knyttet sammen med konditionalitetsmekanismen. Det betød, at landet ikke ville modtage nogle af de €7,5 mia. budgetmidler, før landet havde gennemført og implementeret 27 konkrete retsstatsreformer^[1][2]. Ved at godkende Ungarns plan kunne Kommissionen fortsætte dialog med den ungarske regering, og ved samtidig at tilbageholde selve udbetalingen, kunne Kommissionen sikre, at reformerne blev implementeret korrekt. Ungarn har vist stor interesse for at få udbetalt pengene og er derfor – indtil videre – i gang med at gennemføre reformerne. Det kunne tyde på, at mekanismen effektivt kan beskytte budgettet mod krænkelse af retsstaten.

Kilder:

​​​​​​[1] https://www.politico.eu/article/brussels-eu-funds-hungary-reforms-von-der-leyen-viktor-orban-commision/?utm_source=POLITICO.EU&utm_campaign=364ad39fa1-EMAIL_CAMPAIGN_2022_11_24_05_26&utm_medium=email&utm_term=0_10959edeb5-364ad39fa1-%5BLIST_EMAIL_ID%5D 
[2] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_22_7273 

Øget kompetence til Kommissionen

Ovenstående viser en kronologisk udvikling af Kommissionens juridiske instrumenter. Udviklingen skal ses i lyset af, at EU-institutionerne ikke har været i stand til at forhindre krænkelsen af retsstatsprincippet i flere medlemslande. Det bunder blandt andet i, at selvom Kommissionen har haft ‘serveretten’ til at tage forskellige værktøjer i brug, har den skulle overlade beslutningskompetencen til de andre EU-institutioner, hvor vetoretten flere gange har spændt ben for endelig vedtagelse. Derimod er udbetaling af specifikke EU-midler, udbetaling af midler fra genopretningsfonden samt konditionalitetsmekanismen kendetegnet ved, at KOM i stor udstrækning både har initiativretten og kompetencen til at vedtage og håndhæve instrumenterne overfor medlemslande, der ikke lever op til traktaten.

Retsstatens centrale plads i udvidelsesdebatten

EU har brændt fingrene på tidligere udvidelsesrunder ved ikke i tilstrækkelig grad at kunne kræve opretholdelse af retsstaten, efter lande er blevet medlemmer af EU. På baggrund af disse erfaringer, står sikring af retsstatsprincipperne nu helt centralt i udvidelsesdebatten. Og selvom overholdelse af retsstaten allerede blev set som et grundlæggende krav for at blive optaget i EU tilbage i 201910 , er spørgsmålet blevet særlig relevant i takt med den aktuelle udvidelsesdagsorden.

Rundt i Europa forsøger både politikere, embedsmænd og politiske analytikere at give bud på, hvordan EU kan reformeres, så Unionen kan blive klar til at optage nye lande og i stand til at håndhæve ’Rule of Law’. Et bud på reformer kom fra en fransk-tysk arbejdsgruppe i september 2023 med navnet Sailing on High Seas: Reforming and Enlarging the EU for the 21^st Century11 . I deres rapport anbefaler arbejdsgruppen at udbrede konditionalitetsmekanismen og forfine artikel 7-proceduren.

Læs også

EU's udvidelse

Nye lande står i kø til EU. Men danskerne ved ikke, hvad de synes om det

Det er på høje tid, at danske politikere og vælgere tager stilling til, hvilket EU vi ønsker, når Ukraine og lande på Vestbalkan bliver medlem.

Som sagt er konditionalitetsmekanismen i dens nuværende form koblet til udbetalinger af EU’s budget og genopretningsfonden. Imidlertid argumenterer arbejdsgruppen for at udvide konditionalitetsmekanismen til at gælde alle fremtidige EU-fonde, både indenfor og udenfor budgettet12 . Er dette ikke muligt at gennemføre politisk (det kræver enstemmighed i DER), bør konditionalitetsmekanismen løbende skrives ind i de konkrete økonomiske retsakter, som vedtages med kvalificeret flertal13 .

Her ligger arbejdsgruppens anbefalinger i forlængelse af den generelle udvikling af EU’s juridiske værktøjer: En udvidelse af konditionalitetsmekanismen ville styrke Kommissionens kompetence yderligere, og afhænger ikke af et enstemmigt DER. Derudover sætter værktøjet en økonomisk stopklods op før medlemslandet modtager EU-midler i modsætning til at sanktionere og give medlemslandet bøder efter at det har krænket retsstatsprincipperne.

For at undgå at artikel 7-sager kører fast, anbefaler arbejdsgruppen også at gå fra enstemmighed til et fire femtedeles flertal for at kunne vedtage proceduren i DER. Derudover foreslås det at tvinge DER og Rådet til at tage stilling til artikel 7-sager senest seks måneder efter, de er blevet indstillet af EP, Kommissionen eller medlemslande. Slutteligt anbefales der automatiske sanktioner efter 5 år, hvis Rådet har været passivt, selvom et medlemsland fortsætter med groft at overtræde EU’s grundlæggende værdier14 . En sådan reform af artikel 7-proceduren kræver imidlertid en traktatændring, som en række medlemslande, herunder Danmark, indtil videre er imod.

Læs også

EU's udvidelse

Kreativitet i udvidelsespolitikken: Ukraines vej mod EU-medlemskab

Af både politisk-institutionelle og økonomiske årsager virker et snarligt ukrainsk medlemskab urealistisk. Men Ukraine kan stadig sluses gradvist ind i EU-samarbejdet - hvis EU tænker kreativt.

Rapporten placerer mao. beskyttelse af retsstaten som en forudsætning for at kunne byde nye medlemmer velkommen i det europæiske samarbejde.

De små skridts politik

Kampen om retsstatsprincippet er ikke et slag, der kan vindes én gang for alle, men kendetegner derimod et system, der løbende tager ved lære af eksisterende huller, gradvist forfiner og udvikler nye juridiske instrumenter. Den seneste udvikling har været at introducere specifikke værktøjer uden veto, som er knyttet til udbetaling af EU-midler i stedet for efterfølgende sanktionering.

Erfaringen har vist, at smalle instrumenter, der lukker for EU’s pengekasse, har været mere effektive på den korte bane end hård sanktionering. Konditionalitetsmekanismen blev vedtaget tilbage i 2020 med argumentet om, at retsstaten måtte sikres for økonomiens skyld. I den aktuelle udvidelsesdebat bunder udbredelsen af brugen af konditionalitetsmekanismen nu i, at retsstaten må sikres før EU reelt er klar til at optage nye medlemmer og for troværdigt at kunne opretholde retsstatsprincipper for de kandidatlande, der engang bliver medlemmer.

Ser man ind i en kommende udvidelse, er der klare krav til EU’s kandidatlandene, mens det er mindre tydeligt, hvad EU selv skal have gennemført for at være optagelsesklar. Der tegner sig således konturerne af en udvidelsesdebat, der vil handle om, hvornår EU i tilstrækkelig grad har sikret retsstaten til at kunne klare endnu en udvidelse.

• 1https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/%20en/ip_23_3631
• 2https://commission.europa.eu/publications/2023-rule-law-report-communication-and-country-chapters_en
• 3Fransk non-paper om EU’s optagelsesproces: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2019/11/Enlargement-nonpaper.pdf
• 4https://www.delorscentre.eu/en/publications/detail/publication/proof-of-the-pudding
• 5https://www.politico.eu/article/hungary-eu-news-article-7-vote-poland-rule-of-law/
• 6https://reconnect-europe.eu/wp-content/uploads/2019/04/2018-AM-LP-Handbook-CH14-proof.pdf
• 7https://thinkeuropa.dk/brief/2023-01-net-zero-industry-act-hvordan-vil-eu-forsvare-sin-konkurrenceevne
• 8https://research-api.cbs.dk/ws/portalfiles/portal/69575758/caroline_de_la_porte_et_al_the_next_generation_eu_publishersversion.pdf
• 9https://european-union.europa.eu/institutions-law-budget/institutions-and-bodies/institutions-and-bodies-profiles/court-justice-european-union-cjeu_da
• 10Fransk non-paper om EU’s optagelsesproces: https://www.politico.eu/wp-content/uploads/2019/11/Enlargement-nonpaper.pdf
• 11https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2617206/4d0e0010ffcd8c0079e21329bbbb3332/230919-rfaa-deu-fra-bericht-data.pdf
• 12https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2617206/4d0e0010ffcd8c0079e21329bbbb3332/230919-rfaa-deu-fra-bericht-data.pdf
• 13https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2617206/4d0e0010ffcd8c0079e21329bbbb3332/230919-rfaa-deu-fra-bericht-data.pdf
• 14https://www.auswaertiges-amt.de/blob/2617206/4d0e0010ffcd8c0079e21329bbbb3332/230919-rfaa-deu-fra-bericht-data.pdf