EU’s retsstatsprincip: Hvor står Polen og EU?

Med en slet skjult stikpille til Polen og Ungarn fremlagde formand for Europa-Kommissionen Ursula von der Leyen den 14. september et ønske om at lave en ny europæisk ”Defense of Democracy Act” i sin State of the Union-tale. Selvom hun ikke gik i detaljer med sine visioner, stod det klart, at tiltaget skal bekæmpe autokratiske og antidemokratiske tendenser, både udefra men også når de kommer indefra1 . 

Initiativet indgår i en længe optrappet konflikt om retsstatsprincippet, som senest er eskaleret grundet Kommissionens manglende udbetaling af de op til 23,9 mia. euro2 , der er sat af til Polen fra EU’s Genopretningsfond. Til trods for polske reformer mener Kommissionen fortsat ikke, at landet lever op til kravene for at få pengene udbetalt3 . Med regeringens popularitet på spil op til det polske valg i 2023 er fondsmidler fra EU kun blevet vigtigere. Samtidig kan en europæisk tilbageholdelse af midlerne fra genopretningsfonden ende med ikke kun at påvirke det polske valgresultat, men også øge den polske EU-skepsis4 . 

Kontroversen om Genopretningsfonden

Den 1. juni 2022 gav Europa-Kommissionens formand Ursula von der Leyen en slags betinget godkendelse af Polens genopretningsplan. Polen blev lovet udbetaling af midler såfremt flere ”milestones”, der udover at omhandle investeringer i digitalisering og grøn omstilling også indeholder konkrete målsætninger for at styrke de polske domstoles uafhængighed5 . 

Den betingede godkendelse blev allerede på dagen mødt af massiv kritik. Flere kommissærer, inkl. første næstformand Frans Timmermans og konkurrencekommissær Margrethe Vestager, stemte imod, mens andre som vicepræsident for Værdier og Transparens, Věra Jourová, holdt sig til at udtale kritik6 . Mandag den 6. juni gav flere Europa-Parlamentsmedlemmer også udtryk for deres utilfredshed. Tre gav sågar udtryk for et ønske om mistillidsvotum til Kommissionens formand7 . Selvom forslaget fra de medlemmer af Greens/EFA og Renew ikke blev til noget, giver det et tydeligt billede af modstanden mod von der Leyens beslutning8 . 

Modstanden bunder i frygten for, at Polen vil modtage midler fra Genopretningsfonden ved en symbolsk implementering, der tilfredsstiller et minimum af Kommissionens målsætninger. Flere eksperter, herunder Piotr Buras fra European Council on Foreign Relations og Professor Marlene Wind fra Københavns Universitet, kritiserer von der Leyen-Kommissionen for at være klar til at acceptere en mangelfuld implementering til gengæld for Polens indsats med ukrainske flygtninge siden Ruslands invasion af Ukraine9 10 . 

Indtil nu har Kommissionens manglende godkendelse af Polens genopretningsplan været et af dens mere tungtvejende redskaber i konflikten om retsstatsprincippet. Dette skyldes fondens anseelige økonomiske omfang og samtidig det tidspres, som Kommissionens deadline i 2026 lægger på medlemsstaterne for at nå deres målsætninger, så de kan modtage fondsmidler11 . Med den betingede godkendelse kombineret med presset fra Polen er spørgsmålet, hvad der ender med at veje tungest – enighed i EU eller at EU skal stå fast på sine grundprincipper.

Traktatkrænkelsessager og dagsbøder

Siden regeringspartiet PiS i 2015 overtog magten i Polen og påbegyndte omfattende reformer af retsvæsenet, har landet været udsat for løbende sanktionering og kritik fra flere EU-organer. Kommissær for retlige anliggender, Didier Reynders, udtalte den 4. maj 2022, at Polen samlet skylder mere end 160 millioner euro for brud på retsstatsprincippet12 . Disse stammer fra bøder som følge af traktatkrænkelsessager ved EU-Domstolen - særligt en dom af 27. oktober 2021, hvori Polen pålægges at betale Kommissionen dagbøder af 1 mio. euro, indtil landet har afskaffet et disciplinærkammer for polske dommere og sikret et uafhængigt retsvæsen13 . 

Der har i alt været fire traktatkrænkelsessager mod Polen efter artikel 19 i TEU fra 2015 indtil i dag. Det begrænsede antal skyldes Kommissionens beslutning fra december 2016 om, at man for fremtiden ville anvende traktatkrænkelsessagerne efter en grundig vurdering fremfor som en alment anvendt rutineprocedure14 . Beslutningen har på den ene side givet traktatkrænkelsessagerne mere politisk tyngde som sanktionsmiddel, men har samtidig øget risikoen for, at mindre sager går under radaren.

Traktatkrænkelsessager mod Polen efter artikel 19 i TEU (2015-2022)

Kommissionens ansøgning, dato	Sagsnr.	Kommissionens sagsanlæg	Outcome/Dom
1. april 2021	C-204/21	Polen anklages for, gennem det polske disciplinærkammer, at have forbrudt sig mod princippet om frie og uafhængige dommere.	Polen pålægges dagsbøder på 1.000.000 €.
25. oktober 2019	C-791/19	Polen anklages for at have forbrudt sig mod princippet om frie domstole ved eksempelvis at tillade, at indholdet af retslige afgørelser kan kategoriseres som disciplinærforseelser.	Polen dømmes og pålægges at betale egne, sagens og Kommissionens omkostninger.
2. oktober 2018	C-619/18	Polen anklages for at have forbrudt sig mod princippet om domstolenes uafhængighed ved at pensionere udvalgte dommere udnævnt før april 2018, samt ved at give præsidenten beføjelse til at forlænge dommere ved den øverste nationale domstol efter eget skøn.	Polen dømmes og pålægges at betale egne, sagens og Kommissionens omkostninger.
15. marts 2018	C-192/18	Polen anklages for at have forskelsbehandlet mænd og kvinder ved at have indført forskellig pensionsalder for mandlige og kvindelige dommere.	Polen dømmes og pålægges at betale egne, sagens og Kommissionens omkostninger.

Kilde: ECJ, Tabel: Tænketanken EUROPA

Mange redskaber i værktøjskassen

Traktatkrænkelsessager og tilbageholdelsen af midler fra Genopretningsfonden har ikke været de eneste redskaber i Kommissionens værktøjskasse. I sanktioneringen af Polen har også tilbageholdelsen af specifikke fondsmidler samt generel kritik indgået i processen. Med indførslen af den nye konditionalitetsmekanisme i december 2020 har EU også fået et nyt redskab, om end dette indtil videre ikke har været taget i brug mod Polen15 . 

Kommissionens anvendelse af tilbageholdelse af specifikke fondsmidler med henvisning til EU-krav anført i de enkelte projekter har været et redskab med begrænset, men målbar effekt. Et eksempel på dette er tilbageholdelsen af fondsmidler fra ”Europe for Citizens”-projektet i forbindelse med polske kommuners LGBT+ frie zoner16 . Siden starten af 2019 har omkring 100 polske kommuner erklæret sig frie for ”LGBT+-ideologi”, der ifølge de vedtagne deklarationer er et angreb på kristne værdier. Dette svarede ifølge Europarådets memorandum af 2020 til, at 31,7% af Polens befolkning boede i LGBT+ frie zoner17 . 

Udviklingen fik klar respons fra Kommissionen, da von der Leyen den 16. september 2020 kaldte LGBT+-frie zoner for ”umenneskelige zoner, der er uforenelige med Den Europæiske Union”18 . Da Kommissionen herefter truede de polske kommuner med tilbageholdelse af fondsmidler, besluttede tre regioner i Polen at trække deres anti-LGBT+-deklarationer tilbage19 . 

Konditionalitetsmekanismen blev for første gang aktiveret i april 2022 mod Ungarn. Ifølge Kommissionen aktiveredes mekanismen grundet Ungarns manglende sikring af korrekt forvaltning af EU-midler20 . Det er fortsat uvist, hvad aktiveringen af konditionalitetsmekanismen konkret vil føre til, og indtil nu er den ikke blevet aktiveret mod Polen. Alligevel anerkendes mekanismen for at have et omfattende potentiale. Konditionalitetsmekanismen giver mulighed for at afskære et medlemsland fra EU-midler både i form af landbrugsstøtte, men også eksempelvis samhørighedsmidler mv21 . 

Polen er et af de lande, der modtager flest EU midler og står til at modtage mere end 135 mia. euro fordelt over årene 2021-2027 (inkl. Genopretningsfonden)22 . Der er derfor tale om signifikante summer, der kunne blive afskåret fra landet, skulle EU ende med at aktivere konditionalitetsmekanismen: 

Potentialet for at kunne afholde Polen fra disse midler gør netop konditionalitetsmekanismen til et af de mest omfattende redskaber, EU har i værktøjskassen, hvis mekanismen anvendes i et omfang, så det kan mærkes. Det er dog fortsat uvist, hvilket økonomisk omfang en aktivering af konditionalitetsmekanismen ville få, eftersom flere forskellige principper, eksempelvis proportionalitetsprincippet23 , gør det uvist, hvor mange midler man i praksis ville afskære fra den sanktionerede medlemsstat. 

Alt at vinde, alt at tabe

Polen og Ungarn har længe været kritiseret for i fællesskab at blokere for sanktioneringer af hinanden samt hindre vedtagelse af nye EU-forslag. Det er sket både i forbindelse med artikel 7-procedurerne mod landene, men også i andre henseender. Først Polen og nu Ungarn har f.eks. blokeret for vedtagelsen af en global minimumsskat for at afpresse EU til at udbetale midler fra Genopretningsfonden og dermed slippe udenom EU’s håndhævelse af retsstatsprincippet24 25 . 

Flere eksperter har siden Ukrainekrigens begyndelse peget på, at Polens styrkede position i EU og stærke afstandstagen til Rusland, kombineret med Orbans modsatrettede mål om at beholde et tæt samarbejde med Putin, har skabt en kløft mellem duoen26 . Tilbage står dog spørgsmålet om, hvorvidt Putins krig er nok til endegyldigt at lukke for Polen-Ungarn alliancen.

Orban var i april klar om sin topprioritet, som han beskrev som tættere relationer til Polen. Samtidig står det dog klart, at politikkerne i Warszawa hverken kan eller vil se igennem fingre med Orbans Putin-venlige strategi, fodslæben i forhandlingerne om sanktionspakker mod Rusland, blokering for transport af våben til Ukraine gennem Ungarn og insisteren på at opkøbe russisk energi27 . Også i den nye konflikt mellem Europa-Parlamentet og Kommissionen har ungarske europaparlamentarikere været klar med kritik af Kommissionens manglende udbetaling af Polens midler fra Genopretningsfonden28 . 

EU har alt at vinde og alt at tabe i dette spørgsmål, hvor det fortsat er uklart, om Polen og Ungarn vil komme ud af konflikten med penge fra genopretningsfonden og et svækket retsstatsprincip, eller om duoen splittes og EU kan enes med Polen om reformer, så landet efterlever retsstatsprincippet.

• 1Politico (2022): "As it happened: Ursula von der Leyen’s State of the Union speech": https://www.politico.eu/article/live-blog-ursula-von-der-leyens-state-of-the-union-speech/
• 2Europa-Kommissionen (2021): "The EU’s 2021-2027 long-term budget and NextGenerationEU": https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d3e77637-a963-11eb-9585-01aa75ed71a1/language-en
• 3Politico (2022): "Poland digs in over EU rule-of-law pressure": https://www.politico.eu/article/law-and-justice-party-poland-digs-in-over-eu-rule-of-law-pressure/
• 4Politico (2022): "EU rule-of-law clash helps Poland’s government": https://www.politico.eu/article/law-and-justice-pis-jaroslaw-kaczynski-eu-rule-of-law-clash-helps-poland-government/
• 5Europa-Kommissionen (2022): "Recovery and resilience plan for Poland": https://ec.europa.eu/info/business-economy-euro/recovery-coronavirus/recovery-and-resilience-facility/recovery-and-resilience-plan-poland_en
• 6The Guardian (2022): "EU approves Poland Covid recovery fund despite judicial concern": https://www.theguardian.com/world/2022/jun/01/eu-poised-to-approve-poland-covid-recovery-fund-despite-judicial-concern
• 7Verhofstadt, Guy (2022), Twitter: https://twitter.com/guyverhofstadt/status/1533723913368350720?ref_src=twsrc%5Etfw%7Ctwcamp%5Etweetembed%7Ctwterm%5E1533723913368350720%7Ctwgr%5E%7Ctwcon%5Es1_&ref_url=https%3A%2F%2Fwww.euronews.com%2Fmy-europe%2F2022%2F06%2F06%2Fmeps-want-confidence-vote-in-ursula-von-der-leyen-over-covid-cash-decision-for-poland
• 8Alemanno, Alberto (2022), Twitter: https://twitter.com/alemannoEU/status/1534064455868469248
• 9Buras, Piotr (2022): "Rule of three: How unfinished business threatens the EU": https://ecfr.eu/article/rule-of-three-how-unfinished-business-threatens-the-eu/
• 10Wind, Marlene (2022): "Krigen i Ukraine retfærdiggør ikke en studehandel med Polen": https://www.berlingske.dk/kommentatorer/krigen-i-ukraine-retfaerdiggoer-ikke-en-studehandel-med-polen?fbclid=IwAR1U1nHYc63az5PsjqGJKTCTHHWFK2kvxwEJc1tCYO3yWbeGZz0884hzsMM
• 11Nguyen, Thu (2022): “Proof of the pudding, Imposing financial measures for rule of law breaches”: https://hertieschool-f4e6.kxcdn.com/fileadmin/2_Research/1_About_our_research/2_Research_centres/6_Jacques_Delors_Centre/Publications/20220524_proof_of_the_pudding_Nguyen.pdf
• 12Reynders, Didier (2022), Twitter: https://twitter.com/dreynders/status/1521742859082383361
• 13Court of Justice of the European Union (2021): "Order of the Vice-President of the Court in Case C-204/21 R, Commission v Poland": https://curia.europa.eu/jcms/upload/docs/application/pdf/2021-10/cp210192en.pdf
• 14Europa-Kommissionen (2016): "Better Regulation: Joining forces to make better laws": https://ec.europa.eu/info/sites/default/files/better_regulation_joining_forces_to_make_better_laws_en_0.pdf
• 15Den Europæiske Union (2020): "REGULATION (EU, Euratom) 2020/2092 OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL of 16 December 2020 on a general regime of conditionality for the protection of the Union budget": https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/HTML/?uri=CELEX:32020R2092&from=de
• 16Nguyen, Thu (2022): “Proof of the pudding, Imposing financial measures for rule of law breaches”: https://hertieschool-f4e6.kxcdn.com/fileadmin/2_Research/1_About_our_research/2_Research_centres/6_Jacques_Delors_Centre/Publications/20220524_proof_of_the_pudding_Nguyen.pdf
• 17Europarådet (2020): "Memorandum on the stigmatisation of LGBTI people in Poland": https://rm.coe.int/memorandum-on-the-stigmatisation-of-lgbti-people-in-poland/1680a08b8e
• 18The Guardian (2020): "Ursula von der Leyen says Poland's 'LGBT-free zones' have no place in EU": https://www.theguardian.com/world/2020/sep/16/ursula-von-der-leyen-says-polands-lgbt-free-zones-have-no-place-in-eu
• 19Reuters (2021): "Three Polish regions repeal 'LGBT-free' declarations": https://www.reuters.com/world/europe/two-polish-regions-repeal-lgbt-free-declarations-2021-09-27/
• 20Wahl, Thomas (2022): "Commission Triggers Conditionality Mechanism against Hungary": https://eucrim.eu/news/commission-triggers-conditionality-mechanism-against-hungary/
• 21Nguyen, Thu (2022): “Proof of the pudding, Imposing financial measures for rule of law breaches”: https://hertieschool-f4e6.kxcdn.com/fileadmin/2_Research/1_About_our_research/2_Research_centres/6_Jacques_Delors_Centre/Publications/20220524_proof_of_the_pudding_Nguyen.pdf
• 22Europa-Kommissionen (2021): "The EU’s 2021-2027 long-term budget and NextGenerationEU": https://op.europa.eu/en/publication-detail/-/publication/d3e77637-a963-11eb-9585-01aa75ed71a1/language-en
• 23Ifølge proportionalitetsprincippet skal sanktioneringen af et medlemsland være proportionelt med medlemslandets brud på EU-retten: https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_22_1471
• 24Reuters (2022): "Poland blocks EU compromise on global minimum corporate tax deal": https://www.reuters.com/world/europe/poland-blocks-eu-compromise-global-minimum-corporate-tax-deal-2022-04-05/
• 25Politico (2022): "Brussels considers cutting Hungary out of global tax rate bill": https://www.politico.eu/article/brussels-cut-hungary-global-tax-rate-bill/
• 26Financial Times (2022): "Hungary’s Viktor Orbán loses friends in Poland over stance on Russia sanctions": https://www.ft.com/content/7ee8b55e-0823-4f52-94f5-10e8a066312d
• 27Ibid.
• 28Balázs, Hidvéghi (2022), Twitter: https://twitter.com/BalazsHidveghi/status/1534433920602755072