De tyske budgetforhandlinger er knald eller fald for den tyske regering

Indledning

Tyskland kæmper stadig med efterdønningerne af den store budgetkrise, som en dom fra forfatningsdomstolen udløste sidste år. Den 17. juli skal regeringen blive enige om et budgetudkast for 2025, og forhandlingerne er ved at udvikle sig til en politisk gyser, som kan få store konsekvenser for både Tyskland og resten af Europa. Fristen er allerede blevet skudt med to uger fra den oprindelige dato d. 3. juli.[1]

Enten lykkes det at vedtage et budget, og så kan der formentlig holdes sammen på regeringen indtil det næste valg til Forbundsdagen i efteråret 2025. Hvis det ikke lykkes at vedtage budgettet, er det fuldstændig åbent, hvad der sker. Det kan komme til et regeringssammenbrud og et nyvalg, og her står alle tre partier til at gå voldsomt tilbage. 

Konkret skaber budgetstriden usikkerhed om Tysklands evne til at opretholde støtten til Ukraine. Og den kan lamme Tyskland på et tidspunkt, hvor Europa har hårdt brug for stabilitet: med Macrons valgudskrivelse er den politiske situation komplet uforudsigelig, og det vil ikke være godt for EU, hvis både Tyskland og Frankrig er nødt til at investere deres politiske energi i indenrigspolitik.

Læs også

Polen

EP-valget er en mavepuster for Weimartrekanten

Med et indadskuende Frankrig og Tyskland får Polen nu en afgørende rolle som mekaniker for den fransk-tyske motor, der i længere tid har kørt på knaldbenzin.

Hvad er mulighederne for den tyske regering? Det ser dette brief nærmere på ved at opridse en række scenarier for de tyske budgetforhandlinger.

Tyskland mangler milliarder

Finansminister Christian Lindner har foreslået et budget på €447 mia. for 2025. På grund af en relativt dårlig konjunktur har den tyske stat dog blot udsigt til en indtægt på €424 mia., og denne difference dækkes via gældsoptag inden for gældsbremsens rammer. En række ministre har bedt om sammenlagt €29 mia. yderligere til at dække udgifter i deres ressorts, mens der ventes at skulle bruges €13 mia. i udgifter til oversvømmelser.[2] Der mangler altså op mod €40 mia. i budgettet for 2025, jf. figuren nedenfor, der viser misforholdet mellem udgifter og indtægter i det tyske budget for 2025:

De yderligere udgifter er imidlertid ikke jævnt fordelt. Seks ministerier præsenterede d. 2. maj deres ønsker til yderligere udgifter: Arbejds- og socialministeriet, forsvarsministeriet, familieministeriet, indenrigsministeriet, udviklingsministeriet og udenrigsministeriet.[3] Alle ministerierne tilhører SPD og De Grønne. Figuren nedenfor viser fordelingen af yderligere udgiftsønsker mellem ministerierne:

En betragtelig del af midlerne i Lindners budgetforslag er bundet til udgifter, hvor der ikke kan spares såsom renter. Ifølge den tyske revisionsret Bundesrechnungshof er den disponible del af budgettet på omkring 10 pct. eller ca. €45 mia – altså omtrent det beløb, der mangler i budgettet.[4] Det betyder altså, at der skal spares alle de steder, hvor det er muligt.

Dertil kommer, at nogle af ekstraudgifterne teoretisk set ville være mulige at nedjustere, men det ville politisk være en vanskelig operation. Eksempelvis på forsvarsområdet kommer Tyskland fra 2028 til at mangle omkring €25 mia. årligt i budgettet, hvis man skal leve op til NATO-forpligtelsen om forsvarsudgifter på 2 pct. af BNP. For nuværende dækkes hullet af en ekstraordinær forsvarsfond (Sondervermögen) på €100 mia., som blev vedtaget kort efter Ruslands angreb på Ukraine. Den fond vil ifølge forsvarsministeriet være brugt op ved udgangen af 2027, og det er ikke muligt at vedtage en ny, fordi det vil kræve opbakning fra oppositionen. Derfor vil besparelserne skulle findes et andet sted end på forsvar.[5] 

Læs også

EU’s budget

Ukraines fremtid i klemme i den tyske gældsbremse

EU’s topmøde den 14. og 15. december handler om en revision af EU’s langtidsbudget: Men Tyskland har budgetproblemer, og uden EU’s største bidragsyder ser politisk enighed vanskeligt ud.

Politiske positioner

Der mangler altså op mod €40 mia. i den tyske statskasse. Der er imidlertid ret stor uenighed blandt koalitionspartnerne i den tyske regering om, hvordan de skal findes. Hos det liberale FDP og finansminister Christian Lindner er der politisk modvilje mod at lukket hullet med ekstraordinære kreditter, og derfor mener de liberale, at pengene skal findes gennem besparelser. Også både skattestigninger og en reform af gældsbremsen er røde linjer for FDP, som har truet med at forlade regeringen.[6] Også CDU-formand Friedrich Merz og resten af den konservative partiledelse er imod skattestigninger og en reform af gældsbremsen, mens også den socialdemokratiske kansler Olaf Scholz har udtrykt, at man må klare sig med de midler, der er til rådighed i budgettet.[7] 

Scholz er dog presset af sit eget parti, SPD, samt koalitionspartneren De Grønne, som er imod det, de opfatter som en sparekurs. SPD-formand Lars Klingbeil foreslår skattestigninger eller en reform af gældsbremsen for at lukke hullerne.[8], mens andre har plæderet for at udråbe en ny nødstilstand og udsætte gældsbremsen.[9] Både den grønne udenrigsminister Annalena Baerbock[10] og den socialdemokratiske forsvarsminister Boris Pistorius[11] har plæderet for, at investeringer i sikkerhed bør undtages gældsbremsen. Dertil kommer, at en række konservative ministerpræsidenter i delstaterne har også udtrykt, at der er et behov for en nytænkning af gældsbremsen i lyset af et stort investeringsbehov.[12]

I de mindre oppositionspartier har BSW-formand Sahra Wagenknecht advokeret for en lempelse[13], Die Linke vil afskaffe den helt[14], mens AfD er helt imod en reform og i stedet vil beskære udviklingsstøtten.[15]

I befolkningen er der fortsat et relativt stort flertal, der helst vil bevare gældsbremsen. Der er imidlertid ganske stor forskel afhængig af partifarve: Mens 70% af FDP’s vælgere vil bevare gældsbremsen, er 70% af De Grønnes vælgere for en lempelse.

Scenarie 1: Regeringen lykkes med at spare

Det første scenarie er, at regeringen bliver enige om, hvordan man skal spare. Denne løsning er mest ligetil, fordi man dermed undgår at skulle ud i en budgetmæssig akrobatik, som kan risikere at falde ved forfatningsdomstolen i Karlsruhe. Samtidig vil en enighed om budgettet også vise, at regeringen kan samarbejde og skabe løsninger på tværs af politiske skel. Det vil være et vigtigt politisk signal oven på det dårlige valgresultat ved Europa-Parlamentsvalget og inden de tre vigtige delstatsvalg i Østtyskland i september 2024. Samtidig vil man undgå at måtte udskrive valg, hvilket efter alt at dømme vil være et politisk selvmål for de tre partier, der står til at gå tilbage.

I bedste fald bliver det et budget, hvor alle tre koalitionspartnere kan gå nogenlunde sejrrigt fra forhandlingerne og dermed styrket frem mod de tre vigtige delstatsvalg i september 2024. 

Det udfald er dog næppe sandsynligt, for som forhandlingerne indtil videre er forløbet, ser det ud til, at nogen er nødt til at sluge en kamel for at få pengene til at passe. Som nævnt ovenfor er forsvarsudgifterne svære at justere på grund af NATO-forpligtelser, og udgifterne til indenrigsministeriet går til indre sikkerhed og katastrofehåndtering, så også her bliver store besparelser vanskelige.

Det betyder, at besparelserne efter al sandsynlighed skal findes i de sociale budgetter – og det har finansminister Lindner og FDP da også betonet.[16] Det ville være politisk smertefuldt for særligt SPD, hvis hjerteblod er socialpolitikken. Den sociale profil er særligt vigtig at bevare for partiet, eftersom AfD har formået at appellere til mange traditionelle SPD-vælgergrupper såsom arbejdere.[17]

Dertil kommer, at et mindre ambitiøst tysk budget kan så tvivl om, hvor meget landet er i stand til at støtte Ukraine. Det kan også sætte bremseklodser på den investeringsdynamik, som EU har hårdt brug for: der er behov for investeringer i konkurrenceevne, digitalisering, grøn omstilling og forsvar, og et Tyskland med et begrænset budget er ikke godt nyt for den investeringsdagsorden.

Scenarie 2: Regeringen kan ikke finde penge nok og må ty til ”fiksfakserier”

Et andet scenarie lyder, at regeringen ikke lykkes med at finde penge nok gennem besparelser og derfor må ty til andre metoder for at få budgettet til at gå op. Her er en lang række ting, regeringen kan gøre. Der er både procedurale, økonomiske og politiske løsninger.[18]

Procedurale løsninger

For det første kan regeringen sende et halvfærdigt budget videre til Forbundsdagen, som i sidste ende alligevel skal vedtage budgettet. Her håber man, at politikerne i budgetudvalget kan blive enige om at finde de sidste milliarder. 

Det er dog et usandsynligt scenarie, eftersom det vil understrege, at regeringen ikke er i stand til at blive enige. Det er dermed et ansigtstab, som man ikke politisk kan tillade sig.

En anden procedural løsning er ganske enkelt at udskyde nye udgiftsprojekter til næste budgetperiode og håbe på, at konjunkturen har forbedret sig i mellemtiden, eller at der har åbnet sig nye politiske mulighedsrum.

Det kan nemt blive en del af løsningen at udskyde projekter. Det ville dog i givet fald blive en politisk armlægning om, hvis projekter der skal udskydes – og eftersom der er valg næste år, er det langtfra sikkert, at projektet er garanteret, fordi en ny regering vil skulle vedtage projektet forfra. 

Dertil kommer, at det heller ikke er en langtidsholdbar løsning at udskyde projekter: Der hersker bred enighed om, at Tyskland har behov for investeringer i mange dele af samfundet, herunder digitalisering, infrastruktur, grøn omstilling, forsvar o.lign.

Det er også en mulighed, at regeringen regerer videre uden budget. På den måde kunne regeringen slæbe sig igennem frem til forbundsvalget i efteråret 2025 og undgå et nyvalg, hvor alle regeringspartier står til at tabe. 

Sådan et træk ville imidlertid betyde, at finansministeriet skulle godkende alle nye udgifter. Det ville dermed styrke finansministeren markant, og det er ikke et ønskværdigt scenarie for hverken SPD eller De Grønne, som ville være afhængige af Christian Lindners nåde. Det kan reelt gøre regeringen til en lame duck, der ikke kan beslutte noget som helst. 

Samtidig ville det rent valgpolitisk være en håbets strategi – men det er svært at forestille sig, at vælgerne ville belønne et sådant træk.

Politiske løsninger

Der findes også en række politiske løsninger på problemet. For det første kan regeringen udråbe en ny nødstilstand og udsætte gældsbremsen. På den måde kan man tillade sig et højere udgiftsniveau.

Det vil imidlertid være politisk vanskeligt. Finansminister Lindner har understreget, at det ikke kan komme på tale at udsætte gældsbremsen endnu en gang, og der kan komme en klage ved forfatningsdomstolen, som kan bremse forehavendet. Omvendt afhænger det formentlig af den overordnede spareindsats, om oppositionen i CDU/CSU vil være interesserede i at klage: Et stærkere forsvar er også konservativ kernepolitik.

Dernæst kan regeringen arbejde for en reform af gældsbremsen. En sådan reform kunne indbefatte, at man f.eks. lavede en undtagelse for investeringer eller bestemte udgiftskategorier såsom sikkerhed, forsvar eller klima – eller ganske enkelt tillod en højere strukturel gældsætning end 0,35 pct. af BNP.[19] 

En reform af gældsbremsen ville imidlertid kræve en forfatningsændring og dermed et 2/3-flertal i Forbundsdagen. Derfor ville man under alle omstændigheder skulle have CDU/CSU med, og formand Friedrich Merz har klart afvist en reform. Dertil kommer, at CDU/CSU næppe har nogen interesse i at redde regeringen ud af suppedasen. Det bliver altså først efter et forbundsdagsvalg, at gældsbremsen kan reformeres – hvis overhovedet.

En tredje mulighed er at vedtage en ny ekstraordinær fond, som ligger uden for budgettet og dermed er undtaget gældsbremsen. Det ville være en løsning for SPD og De Grønne, men det er uvist, om FDP ville bakke op. Under alle omstændigheder ville det kræve et 2/3-flertal, og derfor ville man igen skulle overtale CDU/CSU.

En lignende løsning er at etablere et statsligt investeringsorgan uden om budgettet. Dette organ ville være undtaget gældsbremsen og ville derfor kunne låne friske penge. Det er imidlertid også uvist, om det ville holde ved en forfatningsklage i Karlsruhe.

Økonomiske løsninger

Der er dog også økonomiske håndtag at skrue på. For det første kan rammen for gældsoptag inden for gældsbremsen udvides ved at ændre beregningsgrundlaget for den konjunkturelle komponent i gældsbremsen.[20] Den konjunkturelle komponent tillader et højere gældsoptag for at udligne en svag konjunktur; denne gæld skal tilbageføres under næste opsving. Sagt med andre ord: Hvis økonomien ikke kører på fuldt blus, kan der lånes flere penge.

Den konjunkturelle komponent udregnes kort sagt ved at vurdere økonomiens produktionspotentiale. Hvis man altså anlægger et mere positivt syn på produktionspotentialet, vil det også øge Tysklands tilladte maksimale gældsætning.

Flere tyske økonomer har argumenteret for denne løsning som en del af reform af gældsbremsen[21], og tænketanken Dezernat Zukunft regner med, at man på denne måde kan øge gældsoptaget med op til €20 mia.

Det er også muligt at ændre regnskabsreglerne. Baggrunden er, at den tyske regering er nødt til at sælge sine obligationer billigere end deres nominelle værdi, fordi investorer tilbydes højere renter i USA. Staten får eksempelvis kun €95 for en obligation, men skal betale €100 tilbage, når lånet udløber – der mangler altså €5, der budgetteres som en omkostning. 

Normalvis fordeles denne omkostning over hele obligationens løbetid. I Tyskland er det imidlertid anderledes: Her indregnes omkostningen i budgettet for det år, hvor obligationen udstedes, og dermed fremrykkes byrden. Hvis man altså tilpassede sine regnskabsregler til de internationale standarder, ville man have et lavere umiddelbart omkostningsniveau.

Om disse to økonomiske løsninger løser problemet på længere sigt, er imidlertid uklart. Det virker mere sandsynligt, at budgetlægningen vil tilpasse sig i løbet af en årrække, og dermed må eventuelle kommende budgetkriser imødegås på en anden måde. 

Disse to løsninger kræver Christian Lindners støtte, og det er uklart, hvor FDP står. SPD og De Grønne kan imidlertid bruge forslagene som pres på FDP ved at præsentere dem som løsninger, der ikke påvirker gældsbremsen nævneværdigt, men tillader investeringer i forsvarspolitik. Hvis FDP nægter at samarbejde, kan SPD og De Grønne fremhæve, at de har præsenteret konstruktive forslag, som FDP afviste.

Scenarie 3: Regeringen falder – og der kommer nyvalg før eller siden

Det tredje scenarie er, at regeringen ikke kan blive enige om budgettet, og at det fører til et brud i regeringen. Udenrigsminister Baerbock har f.eks. i et interview antydet, at det kan komme til nyvalg, hvis der ikke findes en løsning.[22]

Sådan et brud kan tage forskellige former. For det første kan kansler Scholz bruge sit embedes magt og fyre FDP-ministrene og dernæst regere videre med en mindretalsregering sammen med De Grønne.

Det er en mulighed at fortsætte i en mindretalsregering, fordi kansleren kun væltes med et konstruktivt mistillidsvotum.[23] Det betyder kort sagt, at et flertal i Forbundsdagen skal tilkendegive, at de har mistillid til kansleren, som derfor må gå af. Det parlamentsflertal skal imidlertid kunne præsentere en ny kandidat til kanslerposten. Den eneste sandsynlige kandidat er den konservative leder Friedrich Merz (CDU). Men det eneste flertal, der kan skabes uden SPD og De Grønne, ville bestå af CDU, FDP og AfD – og Merz ville altså skulle lade sig vælge til kansler med stemmer fra AfD. Det ville være politisk selvmord for både ham selv og CDU, og det er i øvrigt usikkert, om AfD ville være med til at pege på Merz.

Kalkulen for Scholz ville være, at man viser handlekraft og sætter sig igennem, hvilket kan have en appel for nogle vælgergrupper. Det er imidlertid et meget usandsynligt scenarie. En mindretalsregering ville kun kunne forvalte, ikke vedtage ny lovgivning, og ville dermed være en lame duck. 

En anden mulighed er, at der stilles et konstruktivt mistillidsvotum til kansleren, og der dannes en ny regering inden for nuværende flertalsforhold i parlamentet. Det virker dog også usandsynligt, fordi den konservative Merz ville være nødsaget til at overtale både De Grønne og FDP eller SPD selv til at indgå i en regering med ham som kansler. Dertil kommer, at de konservative ser frem mod et godt valgresultat ved et nyvalg.

I tilfælde af, at regeringen bryder sammen over budgetforhandlingerne, synes det mest realistiske udfald altså at være, at Scholz stiller Forbundsdagen et såkaldt Vertrauensfrage, et ”tillidsspørgsmål”, som han taber, hvorefter der kommer nyvalg. Tillidsspørgsmålet betyder, at kansleren spørger Forbundsdagen, om den har tillid til ham. Hvis den ikke har, kan kansleren bede forbundspræsidenten om at udskrive nyvalg inden for 21 dage.[24] 

Af historiske årsager er det vanskeligt at holde nyvalg i utide, fordi man på grund af erfaringen fra Weimarrepublikken har afsikret sig forfatningsretligt mod politisk ustabilitet. Derfor er det en temmelig usædvanlig begivenhed i tysk historie, som hidtil kun er set to gange: da Helmut Kohl i 1983 ville skaffe sin nye sort-gule regering ny legitimitet hos vælgerne, og da Gerhard Schröder i 2005 havde lidt nederlag i Nordrhein-Westfalen.

Læs også

Tyskland

Tysklands angst for ustabilitet kan blive farlig for Europa

Tysklands regler for gæld skaber store budgetproblemer. Men problemet stikker langt dybere og handler om en dybere angst i det tyske samfund – og det kan blive farligt for Europa.

Regeringspartierne vil efter al sandsynlighed gerne undgå, at det kommer så langt. De har netop haft et dårligt Europa-Parlamentsvalg og står til at gå langt tilbage ved et forbundsvalg. Dertil kommer, at der er tre vigtige delstatsvalg i Østtyskland i september, hvor AfD står til at vinde hver tredje stemme. 

Argumentet for et forbundsvalg kan dog være, at man kan lægge delstatsvalgene og forbundsdagsvalget sammen og håbe på, at udsigten til et stærkt AfD på forbundsplan kan afskrække nogle vælgere fra at stemme på dem til begge valg. Det ville altså minde om den satsning, som den franske præsident Macron lavede i forbindelse med valget til Nationalforsamlingen. 

Det ville dog være meget risikabelt, og det er derfor mere sandsynligt, at en valgudskrivelse kommer efter delstatsforhandlingerne. Der er historisk præcedens for, at der kan udfolde sig et politisk drama i kølvandet på delstatsvalg – Gerhard Schröder (SPD) udskrev i 2005 nyvalg efter et nederlag i Nordrhein-Westfalen, og Angela Merkel (CDU) gik af som konservativ formand efter et delstatsvalg i Hessen i 2018. Scholz kan altså bruge et formentlig ringe valgresultat ved delstatsvalgene i Østtyskland i september som anledning til at udskrive valg til Forbundsdagen.

Konklusion

Der er altså meget på spil i de tyske budgetforhandlinger. Tyskland har et stort behov for investeringer, men der mangler penge, og der er stor politisk uenighed om, hvordan de skal findes. Mange løsninger er behæftet med usikkerheder og kan risikere at blive underkendt ved forfatningsdomstolen i Karlsruhe.

De fleste tænkelige politiske kompromisser vil blive smertefulde for mindst én af koalitionspartnerne, og det er langtfra udelukket, at det kommer til et regeringsbrud og et nyvalg – og her tyder alt på et stort nederlag til den siddende regering. En sparekurs kan også så tvivl om Tysklands evne til at bidrage til de store investeringspolitiske dagsordener på EU-niveau.

Uanset hvad der sker, risikerer budgetdiskussionen at handlingslamme Tyskland – og det er dårligt nyt, fordi EU netop nu har brug for et stærkt, stabilt Tyskland til at opveje for det politiske kaos, der for øjeblikket udspiller sig i Frankrig.[25]