EU kan kun i begrænset omfang finansiere sine ambitioner for forsvarsindustrien

Den europæiske forsvarsindustri skal styrkes. Derfor præsenterede Kommissionen tirsdag 5. marts en ny forsvarsindustristrategi, der skal sikre langsigtet opbygning.

Det kræver massive investeringer at bygge en industri op, og det rejser naturligvis et spørgsmål om, hvor pengene skal komme fra. Hvor forsvar og sikkerhed er et nationalt anliggende, har EU mere at skulle have sagt på industripolitik.

Med den nye forsvarsindustristrategi har Kommissionen sat streg under, at den ønsker af have en central rolle, når det kommer til koordinering af nationale indkøb og harmonisering af standarder. Det er dog uklart, hvad EU’s rolle vil være, når det kommer til finansiering.

Kommissionen fremlagde sammen med strategien en investeringsplan, hvor der afsættes 1,5 milliarder euro fra 2025-2027. Det var, hvad der kunne skrabes sammen indenfor det eksisterende EU-budget, der løber indtil 2027.

Men med det fornyede fokus på sikkerhed og forsvarsindustri lægger Kommissionen dog op til, at EU's rolle skal styrkes, og det bliver derfor vigtigt at følge, hvordan forsvarsområdet udvikles i de kommende budgetforhandlinger.

EU-budgettet er for småt

Forsvarsafsnittet i EU's budget er en ny opfindelse. Det blev indført i 2021 og var med til at lægge de første sten til en langsigtet ramme for investeringer i europæisk forsvar.

Sikkerhed og forsvar er det mindste kapitel i EU's budget, og anvendelsen er indhegnet af EU-traktatens påbud om, at midlerne ikke må bruges på militær- og forsvarsområdet. Pengene kan derfor anvendes til forskning og pilotprojekter, men ikke til egentlig militærproduktion.

Dertil vil en eventuel opprioritering af forsvarsafsnittet indenfor EU-budgettet også åbne for betændte prioriteringsdiskussioner, da der – i de fleste hovedstæder – er begrænset appetit på at hæve det samlede EU-budget.

EU-budgettet er således både for småt og anvendelsen for begrænset til, at EU gennem denne kanal kan bidrage særligt til finansieringen af den europæiske forsvarsindustri.

Det er derfor naturligt at kigge udenfor EU's budget. Kommissionen fremhæver i sin strategi både den Europæiske Investeringsbank (EIB) og den private finansielle sektor som væsentlige finansieringskilder.

EIB, der tidligere været afskåret fra at investere i forsvar, arbejder for at ændre sine bestemmelser. En ændret tilgang fra EIB skal sikre direkte investeringer, men også – sammen med EU's strategi – give et signal til private investorer om, at forsvar er 'indenfor skiven' af, hvad man kan og bør investere i. Og noget tyder på, at det har en effekt, eftersom danske pensionskasser har ændret tilgang som følge af EU's udmeldinger.

EU's værktøjer er dog begrænsede, når det kommer til at "nudge" private investeringer mod forsvar. Der er ikke noget i EU's regler, der hindrer investeringer i forsvarsindustrien, og i strategien fremhæves det tværtimod, at investeringer i forsvar kan anskues som socialt bæredygtige.

EU har dog ingen taksonomi for, hvad der er, og ikke er, socialt bæredygtigt, og derfor heller ikke noget konkret benchmark, der kan hjælpe de finansielle institutioner.

Man risikerer således, at private investorer vil være tilbageholdende med forsvarsinvesteringer, da EU's nuværende regler for bæredygtig finansiering ikke indeholder incitamenter for at investere i forsvar, og fordi forsvarsinvesteringer kan være svære af forene med investorens ESG-strategier.

Kommissionen har forsøgt med mindre tiltag som for eksempel en "Forsvars Equity Facilitet," der skal styrke private investeringer i forsvarsinnovation, men der lægges ikke op til at skabe en egentlig befordrende ramme for europæiske forsvarsinvesteringer a la den, man kender for "grønne" investeringer.

Uklarhed om fælles lånoptagelse

En anden vej, der afsøges, er at koble EU's Fredsfacilitet til europæiske indkøb. Fredsfaciliteten er det værktøj, EU bruger til at sende fælles militære donationer til Ukraine. Den ligger udenfor EU's budget og er derfor ikke begrænset af traktatens snærende bånd på forsvarsområdet.

Indtil videre har Fredsfaciliteten refunderet EU-lande, der donerer militære materiel til Ukraine, men i denne uge blev den længe ventede 'Ukraine Assistance Fund' annonceret – en ny pujle under Fredsfaciliteten, hvor refusion delvist er betinget af, at der doneres europæisk produceret materiel.

Ideen er, at man ved at koble refusion og europæisk produktion vil styrke efterspørgslen. Men den langsigtede ambition om at styrke den europæiske forsvarsindustri kommer her på tværs af det akutte behov for at sikre våbenleverancer til Ukraine, og det er derfor muligt at afvige fra kravet.

Endeligt, har der længe floreret en ide om, at man kunne booste den europæiske forsvarsindustri gennem et fælles lån – en slags genopretningspakke for forsvarsindustrien. Snakken er dog forstummet noget, både fordi der er begrænset politisk villighed til at optage fælles europæisk gæld, men også fordi det er uklart, om EU må bruge eventuelle lånte penge på forsvar.

Et lån ligger udenfor EU-budgettet, men budgettet ville bruges som garanti for lånet. Og spørgsmålet er, om den begrænsning, der ligger på EU-budgettet, også vil gælde for de lån, man måtte optage på baggrund af budgettet.

Det er et spørgsmål, der endnu ikke er afklaret, men det er rimeligt at antage at begrænsningen også vil gælde et eventuelt lån, og at det derved ikke vil kunne anvendes på forsvarsområdet.

Så selvom Kommissionen er villig til at tænke kreativt og kigge udenfor selve EU-budgettet, er det tydeligt, at EU's rolle på forsvarsområde nok kan være koordinerende og harmoniserende, men at EU kun i begrænset omfang kan finansiere dette område.