Forud for EU-topmøde: Afgørende for Ukraine med en ny fredsfacilitet

​​​​​​Ny plan for fredsfaciliteten forventes på det kommende topmøde

Ifølge lækkede udkast til konklusionerne fra EU-topmødet i februar, blev der i dagene op til mødet forhandlet om en opfyldning af den europæiske fredsfacilitet. I de endelige konklusioner var der ikke noget nyt bidrag at finde, og der var i stedet indskrevet en henstilling fra EU’s stats- og regeringsledere om, at Rådet, på basis af forslag fra EU’s Fælles Udenrigstjeneste, bør arbejde på en revideret fredsfacilitet og en ny Ukraine Assistance Fund.[1]

Det er ambitionen, at en reformeret fredsfacilitet – med en der tilhørende Ukraine Assistance Fund på 20 milliarder euro – kan forhandles på plads på EU-topmødet i marts.[2]

Dette brief undersøger, hvad den europæiske fredsfacilitet er, hvorfor der er stillet krav om reform, og hvordan en reformeret fredsfacilitet kan tænkes at blive designet. 

Som tidslinjen viser, er det et år siden den 7. tranche blev enstemmigt vedtaget. Siden var meningen at bevillige den 8. tranche med 500 millioner euro på EU-topmødet i oktober 2023. Men forhandlingerne har endnu ikke båret frugt; en udfordring har blandt andet været Ungarns krav om at den ungarske bank OTP skulle fjernes fra Ukraines liste for international sponsors of war, en slags sortliste for virksomheder, der gennem deres virke understøtter den russiske økonomi. Kravet blev efterkommet, men 8. tranche er endnu ikke vedtaget.[5]

Fredsfaciliteten er blevet kritiseret af flere EU-lande, for at være en uigennemsigtig og langsommelig mekanisme. Ligesom særligt Tyskland har været kritisk overfor, at EU-lande bruge kompensation fra Fredsfaciliteten til at modernisere egne forsvar.

Hensigten med at reformere fredsfaciliteten er, at skabe et værktøj der både skaber en fair og let anvendelig mekanisme der skaber incitament for alle EU-lande til at sende militære donationer til Ukraine, og samtidig fremmer EU’s ambition om at styrke den forsvarsindustrielle produktion i Europa.

Forhandlingerne er i fuld gang, og blandt de centrale ideer er bl.a., ønsket om at gå fra en model, hvor EU-landene får delvis kompensation for at donere det militære materiel de har på lager, til en model der fokuserer mere på fælles europæiske indkøb. Derudover er det en ambition at skabe mere effektiv forvaltning og større klarhed over, om de afsatte midler dækker finansieringsbehovet både i Ukraine og resten af verden.

Men reformprocessen betyder, at toårsdagen for Ruslands invasion af Ukraine den 24. februar passerer uden, at EU kan præsentere en plan for Unionens militære støtte til Ukraine. Det understreger endnu engang, hvor vanskeligt det er for EU at agere som en signifikant udenrigspolitisk spiller og håndtere krig på eget kontinent.

Er den europæiske fredsfacilitet gearet til krig i Europa?

Fredsfacilitetens oprindelige budget var på 5,5 milliarder euro over syv år. Det oprindelige, begrænsede budget vidner om, at fredsfaciliteten ikke var tænkt som et middel til at finansiere en aktiv krig.

Fredsfacilitetens formål var at støtte fredsbevarende og civile operationer i for eksempel afrikanske lande. Det er en videreførelse af Altheamekanismen og den Europæiske Afrika Facilitet, samlet under ét budget.

Da Rusland invaderede Ukraine, opstod et akut behov for at sikre militære donationer til Ukraine. I første omgang blev dette sikret gennem bilaterale donationer fra EU-lande, men Ursula von der Leyen annoncerede allerede den 27. februar 2022, tre dage efter invasionen begyndte, at EU også ville bidrage med fælles militære donationer.[6]

Som figuren ovenfor viser, er cirka 6,9 milliarder euro af faciliteten forpligtet i februar 2024, størstedelen til det ukrainske forsvar. Omkring 1,07 milliarder euro er sikret støtte til for eksempel den Afrikanske Unions mission i Somalia og til forsvaret i Nigeria. Derudover modtager lande som Moldova og Georgien støtte til militæret efter, at sikkerhedssituationen i disse lande er stærkt forværret efter begyndelsen af krigen i Ukraine.[7]

For at sikre, at det nødvendige militære materiel blev leveret til Ukraine hurtigst muligt, har man i forbindelse med donationer til Ukraine valgt at anvende fredsfaciliteten på en ny måde.

I stedet for at anvende facilitetens midler til fælles indkøb, hvilket ville have medført, at man skulle afvente produktion af nyt materiel, besluttede man at skabe et incitament for EU-landene til at sende det militære materiale, de allerede havde til rådighed til Ukraine, og efterfølgende udbetale landene en del af værdien af deres donation med penge fra fredsfaciliteten.

Hvorfor skal fredsfaciliteten genforhandles?

Uenighederne om fredsfaciliteten understreger, at den akutte krisehåndtering af krigen gennem faciliteten ikke er en landtidsholdbar løsning. Der er flere grund til, at flere EU-landene efterspørger reform.

• For det første, ønskes en drejebog for, hvordan pengene i faciliteten udbetales og større transparens omkring, hvorvidt de afsatte midler dækker finansieringsbehovet også udenfor Ukraine
• Dernæst efterspørges der at godkendelsesprocesserne i fredsfaciliteten lette
• Endeligt stilles der spørgsmål ved om modellen, hvor EU-landende kan søge om refusion for deres militære donationer, er rimelig.

En Ukraine-specifik fond vil skabe transparens, stabilitet og skabe en ramme for fælles indkøb

EU-landende har løbende vedtaget nye indbetalinger eller “påfyldninger” af fredsfaciliteten under den nuværende budgetperiode. Dette er gjort for at sikre, at der var tilstrækkelig dækning i fredsfaciliteten både til Ukraine og til de andre aktiviteter faciliteten dækker.

Krigens varighed og intensitet har medført et stort behov for militære donationer til Ukraine. Det har skabt uforudsigelighed omkring kommende påfyldninger, og skabt usikkerhed omkring, hvorvidt de resterende midler er tilstrækkelige til at faciliteten – også fremadrettet – kan finansiere initiativer både i Ukraine og resten af verden.

Centralt i forslaget til en ny fredsfacilitet er, at de Ukraine-relaterede aktioner samles under en nyoprettet Ukraine Assistance Fund, der lægges under fredsfaciliteten. Det vil være med til at skabe klarhed over, hvilke penge der er øremærket henholdsvist Ukraine og bistand til operationer i andre områder, og åbner også muligheden for at adskille finansieringen af de to prioritetsområder.[8]

Kilder: Den europæiske Kommission, EURACTIV

Der forhandles fortsat på, hvordan en eventuelt Ukraine Assistance Fund ville blive placeret indenfor fredsfaciliteten.[9] Men sikkert er det, at den fortsat vil kunne bruges til donationer af både civil og militær karakter.

En betragtelig Ukraine Assistance Fund på 20 milliarder euro vil skabe en mere stabil ramme om støtten til Ukraine, og derved sikre, at EU-landene undgår løbende at skulle forhandle nye påfyldninger af fredsfaciliteten. EU-landenes villighed til at afsætte så stort et beløb afhænger dog af, at der opnås enighed om de åbne spørgsmål om fredsfacilitetens design. Der arbejdes derfor stadig i forhandlingerne med to scenarier, et scenarie hvor man opnår enighed om en fuldt revideret fredsfacilitet og en Ukraine Assistance Fund på 20 milliarder euro, der sikrer langsigtet stabilitet. I tilfælde, at dette ikke nås, en mere kortsigtet opfyldning af fredsfaciliteten på 5 milliarder euro. [10]

Et større budget øremærket til Ukraine skal også være med til at skabe bedre betingelser for at styrke fælles europæiske våbenindkøb, og derved flytte fokus fra en model, hvor EU-lande kompenseres for deres donationer af militært materiel de har på lager, til i højere grad at indgå i fælles europæiske indkøb. En øremærket fond, med et større budget og en længere tidshorisont vil kunne bruges til at stimulere større ordrer til produktion af militært materiel, og derved sikre bedre priser og at små og store EU-lande har mere lige adgang til at være med.

Særligt Frankrig har skubbet på for, at der skal lægges en klausul på, at de fælles indkøb skal bruges til at købe europæisk produceret materiel, og derfor også være en katalysator for at fremme den europæiske forsvarsindustri. [11]

Ifølge Euractiv ses der også på, hvorvidt en øremærket fond til Ukraine kan være med til at skabe bedre grobund for samarbejde mellem den ukrainske og europæiske forsvarsindustri.[12]

Mere effektiv forvaltning

Fredsfaciliteten ligger under EU’s Udenrigs- og Sikkerhedspolitik. Det vil sige, at beslutninger træffes med enstemmighed blandt EU-landene, med mulighed for konstruktiv afståelse.

Fredsfaciliteten er ledet af en komité med repræsentanter for alle medlemslande. Komitéen skal vedtage det årlige budget for faciliteten og implementere de vedtagne regler for udbetalinger til projekter under fredsfaciliteten.[13]

Konkret for arbejdet indenfor fredsfaciliteten betyder reglerne om enstemmighed, at der skal opnås enstemmighed både på budgettet for fredsfaciliteten, inklusiv eventuelle påfyldninger, og den årlige udmøntning. Når en mission eller et tredjeland skal modtage støtte gennem Fredsfaciliteten, skal hver tranche af udbetalingen også godkendes enstemmigt.[14]

Kravet om enstemmighed gør det muligt for enkelte EU-lande at sætte en stopper for fredsfacilitetens arbejde. Senest har Tyskland blokeret for en forøgelse af budgetloftet på 5 milliarder euro. og Ungarn har siden oktober blokeret for, at den 8. tranche af 500 millioner euro frigives til at kompensere EU-landene i deres militære donationer til Ukraine.[15] [16]

For nuværende er størstedelen af udbetalingerne ikke direkte til det ukrainske forsvar, men udbetales i trancher, hvorfra de EU-lande, der har sendt militært materiel til Ukraine, kan søge kompensation. Den præcise refusionsrate for erstatningen skal vedtages enstemmigt – og raten genforhandles for hver tranche.[17] Det betyder, at erstatningsraten er forskellig for hver af de syv hidtil vedtagne trancher. Enkelte medlemslande vurderer ifølge mediet Euractiv, at refusionsraten således faldt fra 85 pct. ved første tranche til ca. 46 pct. ved anden tranche.[18] Et af de reformforslag der forhandles om, går derfor ud på at aftale en konstant refusionsrate.

En sådan reform ville ikke berøre princippet om enstemmighed, men ville begrænse antallet af situationer, hvor enstemmighed ville være nødvendigt, idet der (med enstemmighed) aftales en permanent refusionsrate.[19]

Desuden er der stillet forslag om, at fredsfacilitetens regler for, hvornår et EU-land kan opnå refusion, ses efter i sømmene. Systemet skal således have strammere kriterier for, hvornår fredsfaciliteten skal refundere værdi. Her nævnes, at den økonomiske værdi af en militær donation skal anslås efter den bogførte inventarværdi som eneste målestok. [20] 

I flere EU-lande, for eksempel Danmark og Tyskland har løbende påfyldninger af fredsfaciliteten affødt spørgsmål i de nationale parlamenter om hvordan og hvorfra pengene skal findes.[21] [22] Det danske eksempel understreger, at de nationale bidrag til fredsfaciliteten i sig selv kan være sammensatte af flere finansieringskilder. Reformforslag om refusionsrate og langsigtet finansiering af Ukraine Assistance Fund kan således være med til at adressere økonomisk forudsigelighed nationalt.

Konflikt om fordelingsnøgle og refusionsudbetalinger

Helt centralt for ønsket om reform af fredsfaciliteten er en utilfredshed med, at EU-landene moderniserer deres nationale forsvar via refusioner fra fredsfaciliteten.

Bidrag til fredsfaciliteten er, ligesom EU-budgettet, fastsat efter EU-landenes BNI. Det vil sige, at de store økonomier betaler en større andel af facilitetens budget end fattige lande. Figuren nedenfor viser de enkelte landes bidrag til fredsfaciliteten, hvor af Tyskland betaler cirka 25 procent.[23]

Ved at have en BNI-indbetalingsnøgle, men en udbetalingsmodel der er designet som refusionsudbetalinger for donationer, har man skabt en model, hvor man de facto omfordeler penge mellem EU-lande, som de modtagende regeringer frit kan benytte til at fylde deres nationale våbenlagre op.

Det har ført til kritik - særligt i Tyskland - der er bidragsyder til faciliteten. Tyskland har stillet spørgsmålstegn ved rimeligheden i, at andre EU-lande benytter refusioner fra fredsfaciliteten til at indkøbe nyt materiel til deres nationale forsvar. Penge – hvor af – ca. 25 procent kommer fra Tyskland.[24]

Det har sat en debat i gang omkring, hvordan Faciliteten kan designes, så fordelingsnøglen og udbetalinger ikke i samme omfang bliver genstand for kritik. Fortsættes den nuværende model, hvor fredfaciliteten finansieres efter BNI og udbetales som refusioner på nationale donationer, risikerer man, at faciliteten bliver for politisk omkostningsfuld for de store bidragsydere, særligt Tyskland.

En anden model kunne være at bibeholde BNI-indbetalingsnøglen, men modregne bilaterale donationer. Den tyske kansler Olaf Scholz gav i forbindelse med EU-topmødet i februar et interview hvor han understregede, at der fremadrettet skulle tages højde for de bilaterale donationer til Ukraine.[25]

Tyskland er efter USA den største enkeltstående militære bidragsyder til Ukraine, og den tyske regering har udtrykt utilfredshed med, at andre store EU-lande ikke trækker deres vægt.

Andre ideer som for eksempel modregning af in-kind-bidrag har også været oppe og vende.[26] Problemet med modeller, der modregner enten bilaterale donationer eller in-kind-bidrag har det til fælles, at det vil føre til mindre bidrag fra de lande, der selvstændigt donerer til Ukraine, og derfor også til en mindre fredsfacilitet end hvis man ikke modregner.

Den tyske kritik handler ikke kun om penge, men også om medbestemmelse og kontrol. Da fredsfaciliteten er mellemstatsligt, og beslutninger derfor træffes enstemmigt (se ovenfor), har de store bidragsydere meget begrænset mulighed for at sikre at pengene bruges i deres interesse. Et tænkt eksempel på problematikken kunne være, at en stor bidragsyder (som f.eks. Tyskland) har meget begrænset mulighed for at sikre, at netto-modtager (som f.eks. Polen) bruger de penge de får tilbage fra fredsfaciliteten til at købe militært materiel, der er kompatibelt med de systemer det tyske forsvar anvender.  

Konklusion

Det er over de sidste to år blevet tydeligt, at den europæiske fredsfacilitet ikke er designet som finansieringsmekanisme til krig. Budgettet er for lille, og de løbende påfyldninger er tunge at håndtere politisk.

Der er derfor behov for at man gentænker fredsfaciliteten, så der både sikres stabil langsigtet finansiering, så fredsfaciliteten også i højere grad støtter op om EU’s ønske om at styrke den europæiske forsvarsindustri.