Kreativitet i udvidelsespolitikken: Ukraines vej mod EU-medlemskab

Flere af de lande, der bakker op om en meritbaseret tilgang, vægter også hensynet til de eksisterende kandidatlande og påpeger, at en eventuel optagelsesforhandling med Ukraine vil være del af en større udvidelsesrunde, der også vil omfatte Vestbalkan. Portugal har for eksempel fremhævet, at en udvidelse med Ukraine vil skabe et forventningspres fra andre lande, f.eks. på Vestbalkan.16  Der må forventes et pres for ligebehandling for alle stater der ønsker medlemskab i EU. Danmark har tidligere været kritisk overfor udvidelse – senest i spørgsmålet om Albanien og Nordmakedonien. Det danske regeringsgrundlag understreger, at flere lande med fordel kan trækkes tættere på EU, men det er kun Ukraine, der fremhæves.    

Et andet centralt hensyn fremført at den meritbaserede lejr er, at optagelse af Ukraine vil kræve reformer i EU af hensyn til EU’s såkaldte ”absorptionskapacitet”, et centralt princip i Københavnerkriterierne, der tilsiger, at der skal tages hensyn til EU’s evne til at optage nye medlemmer.17  Princippet blev indført i 1993 som forberedelse til udvidelserne i kølvandet på Murens fald.

På dette bagtæppe har fx Tyskland understreget, at det kun vil stemme for yderligere udvidelse, hvis der samtidig gennemføres institutionelle reformer i EU18 , mens Portugal har fremhævet, at det er nødvendigt med reformer af budget og den institutionelle arkitektur.19  Nogle lande – som Danmark – forfægter desuden den position, at reformer bør ske indenfor den eksisterende traktat, fx ved brug af passerelle-bestemmelserne, forstærket samarbejde og konstruktiv afståelse.20

Endelig peger flere lande i den meritbaserede lejr på vigtigheden af implementering og respekt for EU’s traktat i både eksisterende og fremtidige EU-lande. Erfaringerne fra optagelse af særligt Rumænien, Bulgarien, Ungarn og Polen har skærpet opmærksomheden på fremtidige medlemmers reformvillighed og deres evne til at etablere robuste demokratiske institutioner med respekt for retsstaten. Der vil være stor bevågenhed på Ukraines evne til at gennemføre de nødvendige politiske reformer, da erfaringer fra optagelsen af fx Rumænien og Bulgarien har vist, at reformvilligheden kan blive mindre efter optagelse.

Konklusionerne fra topmøderne i Det Europæiske Råd understreger, at den meritbaserede model er den grundlæggende konsensus blandt de europæiske stats- og regeringschefer:

2. A long and winding road: mulige bremseklodser for ukraines medlemskabsproces

Selvom der et pres for en accelereret proces for Ukraine, er der ikke mange iagttagere, der spår et ukrainsk medlemskab i den nærmeste fremtid. Den politiske retorik er blevet mere konservativ, og der er ikke udsigt til, at der opstår en konsensus mellem medlemsstaterne om at slække på kravene. Desuden har tidligere udvidelseserfaringer vist, at jo tættere man kommer på noget konkret, jo sværere bliver det, fordi der i stigende grad skal afvejes interesser.

Som Tænketanken EUROPA tidligere har skrevet, kan der gå endog mange år, før Ukraine kan leve op til EU’s standarder. Et fuldgyldigt ukrainsk EU-medlemskab ligger således langt ude i horisonten.

 

Det ukrainske samfund er ikke klar til udvidelsen

Selvom Ukraine gør sit yderste for at gennemføre de nødvendige samfundsmæssige reformer, er der strukturelle faktorer, som spænder ben for Ukraine på vej mod EU. Der er fortsat udbredte problemer med korruption, og det er langtfra sikkert, at Ukraine har administrativ kapacitet til at implementere EU’s lovkompleks. Derudover vil et accelereret EU-medlemskab også potentielt kunne blive en udfordring for Ukraine, da den ukrainske økonomi vil kunne få svært ved at konkurrere på det indre marked. Ifølge en rapport fra 2019 fra World Economic Forum lå Ukraine nummer 85 ud af 141 på et indeks over konkurrencedygtighed – det næste EU-land på listen var Grækenland på plads 59, mens fx Danmark, Sverige og Tyskland alle lå blandt de øverste 10 lande.21  Der er altså en overhængende risiko for, at ukrainske virksomheder vil blive udkonkurreret, hvis de får fri adgang til det indre marked. Derudover har erfaringerne fra Balkan vist, at det kan være udfordrende at trække arbejdskraft tilbage, der har fundet fodfæste i Europa - Ukraine risikerer altså at stå over for forøget hjerneflugt.

Dertil kommer, at krigen ikke ser ud til at slutte lige foreløbig. EU har, bl.a. affødt af diskussionen om en fremtidig indlemmelse af Vestbalkan, som grundlæggende princip, at man ikke kan optage et land, der har uafklarede grænsestridigheder.22  Dog viser optagelsen af Cypern, at EU både er villig til og i stand til at tænke kreativt, også når det kommer til at indlemme lande med grænsekonflikter. Perioden mellem anneksionen af Krim i 2014 og invasionen i 2022 har også vist, at man godt kan fordybe samarbejdet med Ukraine på trods af grænsekonflikter. Ukraines associeringsaftale blev udbygget med en såkaldt ”Deep and Comprehensive Free Trade Agreement” i 2016 på trods af konflikten i Donbass. Så selvom et egentligt EU-medlemskab vil være umuligt, så længe der fortsat er krig i Ukraine, er det ikke usandsynligt, at optagelsesforhandlingerne igangsættes, eller at EU på anden vis vil styrke partnerskabet med Ukraine på trods af krigen.

Politiske betænkeligheder i medlemsstaterne

Mens Ukraine døjer med reformer, er der politiske betænkeligheder i medlemsstaterne. For det første vil et ukrainsk medlemskab få budgetmæssige konsekvenser. Ukraine ville blive det fattigste land pr. indbygger i EU23 , hvilket ville medføre en omfordeling af samhørigheds- og landbrugsmidlerne. Dette vil ikke være i hverken øst- eller sydeuropæisk interesse, der nyder godt af samhørighedsmidlerne og særligt landbrugsstøtten, som den ukrainske landbrugssektor ville få tildelt en stor portion af.24  

Nødvendige politiske reformer intern i EU – særligt på landbrugs- og samhørighedsmidlerne – vil blive vanskelige. Hvis forhandlingen af den næste flerårige finansielle ramme, der påbegyndes i 2025, skal reflektere en eventuel indlemmelse af nye medlemmer indenfor den næste budgetperiode (2028-2034), vil dette kunne skabe en endog meget kompleks forhandlingssituation, da lande, der i dag er nettobidragsmodtagere, ville overgå til at nettobidragsydere.

For det andet vil et ukrainsk medlemskab også forskyde det magtpolitiske gravitationspunkt mod øst. Der vil opstå nye potentielle magtalliancer i både Ministerrådet og Europa-Parlamentet – fx ville Polen og Ukraine sammenlagt have omtrent samme stemmevægt i Rådet som Tyskland.25  Samtidig ville et medlemskab til Ukraine, der har tætte bånd til USA, styrke den transatlantiske position i EU-samarbejdet, hvilket vil falde det traditionelt USA-skeptiske Frankrig for brystet.

Polens position illustrerer, hvordan et ukrainsk medlemskab kan forrykke magtbalancerne i Unionen. Polen vil med Ukraine få en allieret i øst, men samtidig have et tæt partnerskab med bl.a. Frankrig og Tyskland i den såkaldte Weimar-trekant. Polen (og Ukraine) ville også kunne intensivere samarbejde med de nordisk-baltiske lande, herunder Danmark, som også lægger vægt på både det transatlantiske samarbejde og en intergovernmental fremgangsmåde. Ukrainsk medlemskab kan således føre til dannelsen af nye alliancer og dermed udfordre den magtpolitiske status quo.

De første spæde forsøg på at teste den nye magtpolitiske virkelighed ses allerede. Frankrig, Tyskland og Polen mødtes i randen af sikkerhedskonferencen i München for at diskutere geopolitik og fremtidigt samarbejde26 , mens Polen for nylig har udtrykt ønske om at konstruere et nyt økonomisk fællesskab i Østeuropa med bl.a. Ukraine og Rumænien.27

Spørgsmålet har også en sikkerhedspolitisk dimension. Siden Ukraines selvstændighed i 1991 har landet haft funktion af geopolitisk stødpude mellem EU og Rusland, og nogle EU-lande har tidligere set en værdi i at bibeholde Ukraine som en slags grænsezone mellem Rusland og Unionen. Efter Ruslands invasion af Ukraine er denne position blevet en politisk uriaspost. Dertil kommer, at EU har tilladt en række andre stater med historiske grænsestridigheder med Rusland i bagagen – som Finland og de baltiske lande – at vælge side.28

Krigen i Ukraine har således ændret europakortet. EU-landene står i dag samlet i deres anerkendelse af, at Ukraines østlige grænse udgør EU’s sikkerhedspolitiske østflanke, og Ukraine opfattes ikke længere som en randstat, men som en del af Europas sikkerhedspolitiske arkitektur.

Erfaringen fra Vestbalkan, hvor det usikre optagelsesperspektiv har skabt grobund for en mere EU-kritisk fløj, har skærpet bevidstheden om, at selvom den pro-europæiske stemning i Ukraine er mærkbart styrket, kan usikkerhed og langsommelighed føre til ukrainsk frustration.

EU har allerede forpasset tre muligheder for at knytte Ukraine til sig, hvor den ukrainske politik arbejdede målrettet for en vestlig integration: Kort efter Ukraines uafhængighed fra 1991-1994, ved den Orange Revolution i 2004 og efter invasionen af Krim i 2014. At tøve en fjerde gang vil ikke kun være en sikkerhedspolitisk risiko; det vil også i høj grad blive opfattet, som om EU stiller sig ”på den forkerte side af historien”.

3. Før-tiltrædelsesstrategi: Muligheder for gradvis indslusning af ukraine

Det gælder altså om at finde en balance mellem 1) ambitionen om at knytte Ukraine tættere til EU, 2) den politiske modvilje mod et ukrainsk EU-medlemskab her og nu, og 3) det fortsatte behov for gennemgribende reformer af det ukrainske samfund.

Ukraine er vagtsomme overfor tiltag, der parkerer landet i et parallelt spor uden udsigt til egentligt medlemskab. Det gjaldt tidligere mange østlande og ikke mindst Tyrkiet. I den forstand gælder det om at relancere en stærk før-tiltrædelsesstrategi – på linje med den, der udvikledes under udvidelsesdiskussionen i forbindelse med østudvidelsen.29  EU bør præsentere en strategi, der kun gradvist sluser Ukraine ind i dele af samarbejdet, men som samtidig giver Ukraine troværdige medlemskabsudsigter.

På den ene side har Ukraine vist, at landet selv i krigstid har et fungerende statsapparat og rent faktisk er i stand til at gennemføre ganske omfattende samfundsreformer. På den anden side står Ukraine over for en massiv genopbygningsindsats, der potentielt kan vare årtier og ifølge et seneste estimat koste 411 milliarder dollars.30  Genopbygningen kan blive en substantiel bremseklods for landets reformbestræbelser, men kan samtidig også blive en reformmotor, fordi EU-lånene er behæftet med reformkrav.

Så hvordan kan Ukraine gradvist sluses ind i EU-samarbejdet uden at blive tilbudt et medlemskab her og nu – og uden at risikere, at det skader hverken EU eller Ukraine selv? Grundlæggende er der to spor, man kan følge: Et politisk og et økonomisk spor.

Politisk spor

I det politiske spor drejer det sig dels om at indsluse Ukraine i de politisk-institutionelle dele af EU-samarbejdet, dels om at etablere nye politiske samarbejdsformater. Selvom der er politisk vilje til at forfølge dette spor, vil en politisk-institutionel integration vil være begrænset af de juridiske rammer, der er fastlagt i traktaten.

En mulighed kunne være at nedsætte fagministermøder som supplement til de årlige topmøder, der allerede afholdes mellem EU og Ukraine.31  Tænketanken European Council for Foreign Relations (ECFR) har foreslået et tilbagevendende dialogformat for EU’s forsvars- og udenrigsministrene med fokus på energi- og forsyningssikkerhed.32  Lignende formater kunne etableres for andre relevante fagministre, fx landbrugs- eller industriministre. Dette kunne bidrage til konkret politikudvikling, der rækker ud over de mere formelle og symbolske topmøder mellem regeringscheferne. I forlængelse heraf kunne man overveje en institutionel indslusning af Ukraine i EU-agenturernes arbejde – eller muligvis åbne et EU-agentur i Ukraine.

En anden mulighed ville være at give Ukraine observatørstatus i Ministerrådet og Europa-Parlamentet. På den måde kan Ukraine få et indblik i prioriterede dagsordener og EU’s funktionsmåde, men uden at have en indvirkning på den institutionelle balance. Dette forslag blev også vendt ved østudvidelsen i 2004, hvor man overvejede at give observatørstatus til de lande, som i første omgang ikke var klar til at blive optaget.33

En videre mulighed kunne være at sætte en frist for, hvornår EU vil melde at være klar til at sætte en dato for, hvornår EU påregner at have gennemført de institutionelle reformer, der er nødvendige for at få samarbejdet til at fungere hensigtsmæssigt. Hvis man arbejder frem mod en modtagelsesdato, vil EU sende et signal om, at så snart Ukraine opfylder optagelseskriterierne, ligger EU-medlemskabet parat. Forudgående institutionelle reformer var også en del af østudvidelsen, hvor man vedtog Amsterdam- og Nice-traktaterne, som bl.a. udvidede brugen af flertalsafgørelser i Rådet.34

Unionens interne forberedelse kan også ligge på programniveau. Tyskland har fx foreslået, at det næste landbrugsbudget fra 2028 bør designes således, at Ukraine (og de andre kandidatlande) bliver tænkt med, hvilket skal give ”hurtigere medlemskabsperspektiver og indenrigspolitisk stabilisering".35 Et andet institutionelt greb, som kan afbøde frygten for abrupte budgetmæssige konsekvenser, kunne være at lave lange overgangsordninger på områder som landbrugspolitikken og samhørighedspolitikken, således at Ukraine kun gradvist kommer til at tage del i disse områder.36  Også dette var et greb, man anvendte i 2004 for at tage brodden af konsekvenserne ved integrationen af den store polske landbrugssektor.37

Forsvarspolitikken kunne også være et relevant samarbejdsfelt. Her forhandler Ukraine allerede om en deltagelse i PESCO38  og har siden 00’erne været engagerede i FSFP-operationer. Ukraine har desuden siden 2015 haft mulighed for at deltage i militærtekniske projekter i det Europæiske Forsvarsagentur.39

Endelig er der et vist manøvrerum i udformningen af tiltrædelsesaftalen. En tiltrædelsesaftale er en mellemstatslig traktat, hvilket betyder, at der er en vis frihed fsva. fastlæggelsen af traktatens betingelser – det skal blot sikres, at traktaten overholder EU-retten. Eksempelvis kunne man forestille sig, at Ukraine får medlemskab, men uden at få en kommissær eller først får en kommissær efter en årrække.

Økonomisk spor

Ud over politisk og institutionel integration vil det være muligt at styrke Ukraines økonomiske tilknytning til EU og landets adgang til det indre marked.

Én mulighed vil være at give Ukraine de såkaldte ”fire friheder” og dermed adgang til EU’s indre marked på lige vilkår med eksempelvis Norge eller Schweiz.40  En sådan ”everything but institutions”-model har tidligere været foreslået af den forhenværende kommissionspræsident Romano Prodi i forbindelse med østudvidelsen.41  Ukrainere, der har fået tildelt ret til midlertidig beskyttelse, har allerede ret til at søge arbejde i EU. Men adgang til det indre marked ville give ukrainske arbejdere ret til at søge arbejde i EU og kan derfor risikere at forværre den hjerneflugt, der i årevis har plaget Ukraine.42

Men der er andre måder at sammenflette Unionen og det ukrainske marked endnu tættere. Helt konkret kan man forestille sig en forlængelse og udvidelse af de importliberaliseringer, som Kommissionen allerede har indført, eventuelt med en nødbremseklausul til beskyttelse af det indre marked.43  Det bør i denne sammenhæng overvejes, om man kan forhandle en undtagelsesaftale fra CBAM på plads, så ukrainske produkter ikke pålægges CO2-importtold.44  Ukraine kan allerede toldfrit eksportere landbrugsprodukter til EU45 , og denne toldfrihed kunne udvides til andre områder. Tilsvarende vil der være andre områder i det indre marked, hvor Ukraine uden videre vil kunne indlemmes – Kommissionen har fx foreslået at inkludere gratis dataroaming i den associationsaftale, der regulerer samarbejdet mellem Ukraine og EU indtil nu.46