Frankrig og Tyskland arbejder for en ’traktatændring light’ i EU

Det er på tide at revidere EU’s traktater. Sådan lød budskabet fra kommissionsformand Ursula von der Leyen i hendes state of the union-tale i september sidste år. Det er ifølge von der Leyen nødvendigt for at sikre, at unionen kan forblive handlekraftig og beslutningsdygtig også efter en eventuel udvidelse.

Fra flere EU-lande, herunder Danmark, har reaktionen været kølig. Frygten er, at man ved at åbne for traktatændringer sætter gang i en årelang proces, der vil trække fokus væk fra de mange problemer – inflation, energi og krig – som EU står over for.

Men ikke alle har opgivet ideen om traktatændringer. I en deklaration fremlagt af Tyskland og Frankrig den 22. januar understreger de behovet for en mere beslutningsdygtig union. Olaf Scholz og Emmanuel Macron anerkender, at skabelsen af en ny traktat kommer til at tage tid og opfordrer derfor til, at man bruger de værktøjer, der findes i EU’s nuværende traktat til at styrke handlekraften på kort sigt. Konkret opfordrer de til, at man benytter muligheden for at overgå fra enstemmighed til kvalificerede flertalsafgørelser på en række områder.

Muligheden for sådan en ’traktatændring light’ er indskrevet i Lissabontraktatens såkaldte passerellebestemmelser, der gør det muligt at overgå til kvalificerede flertalsafgørelser. Det kræver dog enstemmighed blandt stats- og regeringscheferne i Det Europæiske Råd, og på skatteområdet skal sådan et skridt også på nogle punkter godkendes i Europa-Parlamentet og de nationale parlamenter. At Tyskland og Frankrig har et fælles ønske er altså ikke det samme, som at det kommer til at ske, men et udspil fra de to lande er ofte et forvarsel om en fremtidig retning for EU.

Skal styrke den geopolitiske handlekraft

Den fransk-tyske deklaration fremhæver udenrigs- og sikkerhedspolitikken samt beskatning som områder, hvor enstemmighed bør afskaffes for at styrke handlekraften. Ønsket er ikke helt nyt. Tidligere kommissionsformand Jean-Claude Juncker kaldte passerellebestemmelserne for »Lissabontraktatens glemte skat« og foreslog allerede i 2017, at man burde bruge dem til at lade dele af udenrigs- og sikkerhedspolitikken overgå til kvalificerede flertalsafgørelser. Kommissionen fremlagde i 2018 et forslag til tre konkrete områder, hvor EU burde overgå til kvalificeret flertal: Unionens position på menneskerettighedsspørgsmål i internationale fora, indførelse af sanktioner og iværksættelse af civile missioner.

Sådan en ændring skulle ifølge Kommissionen sikre EU’s evne til at agere i en kompleks, multipolær verden. Men Kommissionens henstilling blev aldrig fulgt af statslederne.

I Danmark har udenrigsminister Lars Løkke Rasmussen (M) tilsluttet sig koret af stemmer, der ser fornuften i at ændre beslutningsprocedurerne på det udenrigspolitiske område, så EU hurtigere kan tage beslutninger, og enkelte medlemsstater ikke kan bremse unionen. Ruslands invasion af Ukraine har understreget behovet for, at EU kan agere resolut i udenrigs- og sikkerhedspolitiske spørgsmål. Særligt tovtrækkeriet om indførelsen af sanktioner på russisk olie har understreget, hvordan enkelte landes interesser – i dette tilfælde Ungarns – kan blokere for en fælles position.

Der er dog grænser for, hvor langt man kan gå ved hjælp af passerellebestemmelserne. Traktaterne gør det ikke muligt at overgå til kvalificerede flertalsafgørelser på forsvarsområdet, så hvis man for eksempel ønsker at gøre op med enstemmigheden, når det gælder udsendelse af EU’s udrykningsstyrke, vil det kræve en regulær traktatændring.

Hindrer fremskridt på skattefronten

I 2019 fremlagde Kommissionen også en vision for trinvist at lade beslutninger på skatteområdet overgå fra enstemmighed til kvalificeret flertal. I første omgang fokuserede man på bestemmelser, der ikke har direkte indvirkning på landenes beskatningsrettigheder og skattegrundlag, men er afgørende for bekæmpelsen af skattesvig. Derefter ville man kigge på blandt andet selskabsskat. Reglerne blev dog aldrig ændret.

Skat er et område, hvor landene har været tilbageholdende med at afgive deres vetoret, og hvor det har vist sig svært at enes om nye tiltag. Kommissionen har stillet forslag om at ensrette momsregler, lægge en afgift på finansielle transaktioner og indføre en digital skat. Medlemslandene har dog ikke kunnet blive enige om disse spørgsmål, og senest har både Polen og Ungarn nedlagt veto over for vedtagelsen af den OECD-bestemte selskabsskat på 15 procent, som dog efter lange forhandlinger endte med at blive vedtaget i EU i december 2022.

I en verden, hvor virksomheder er mobile, og deres aktiviteter ofte er digitale, er det i stigende grad nødvendigt at styrke unionens muligheder for at modgå skatteunddragelse. Men det besværliggøres af, at beskatning er tæt koblet sammen med national suverænitet.

En forudsætning for suverænitet er dog også at kunne handle på de problemer, man gerne vil løse, og som beslutningsprocedurerne er i dag, kan ét EU-land blokere for 26 andres ønske om nye initiativer.

Skal procedurerne ændres i retning af enstemmighed, skal alle EU-lande først være enige. Det kan blive svært, men er ikke umuligt. Sikkert er det dog, at det kommer til at koste at imødekomme de krav, landene vil stille for at stemme for sådan en ændring, og det vil også udstille uenigheder EU-landene imellem.

Det fransk-tyske forslag er således nødvendigt for at styrke unionens handlekraft, men det er ikke gratis.