Fri handel kræver sikker handel: Kan frihandelsaftaler give EU mere stabile forsyningskæder?

Sikre forsyningskæder er en stor udfordring for EU's virksomheder

I sin State of the Union-tale d. 14. september 2022 understregede Kommissionsformand Ursula von der Leyen, at EU’s handelspolitik er et vigtigt redskab til at opnå mere sikre forsyningskæder for kritiske råstoffer og komponenter til EU’s virksomheder og forbrugerne. Kommissionsformanden udtalte bl.a. følgende1 :

Von der Leyen var imidlertid ikke særlig konkret eller visionær med hensyn til, hvordan handelspolitikken så kan bidrage til øget forsyningssikkerhed. Det er temaet for dette notat. 

Der er en lang række årsager til, at leverandører ikke kan eller vil fortsætte deres leverancer til traditionelle aftagere, og flere af disse forhold har FTA ikke indflydelse på. Der er dog i en række muligheder i for mere sikre forsyningskæder ved at anvende handelspolitiske redskaber.

Nedenfor gennemgås de fem mest oplagte områder, hvor en effektiv anvendelse af FTA kan have en positiv effekt på sikring af mere stabile forsyningskæder. 

1. Forbud mod eksportrestriktioner 

De FTA, som EU indgår, forpligter partnerne til at overholde WTO´s grundlæggende regler. GATT-aftalens artikel XI “requires Members to eliminate all prohibitions and quantitative restrictions on exports with the exception of those imposed “temporarily” to prevent and alleviate food shortages and those intended to allow time for the application of regulations such as classification and grading.” 

Der er dog i GATT-aftalen artikel XX og artikel XXI undtagelsesbestemmelser, der gør det muligt under visse betingelser at anvende eksportrestriktioner bl.a. af hensyn til sundhed, miljø samt national sikkerhed, og artikel XI forhindrer heller ikke, at medlemslandene indfører skatter, afgifter eller minimumspriser, hvilket kan begrænse eksporten markant.

Under coronakrisen var der også eksempler fra medlemslande, der med mere eller mindre gode argumenter begrænsede eksport af f.eks. vacciner og værnemidler. WTO har dog haft held med at fjerne ganske mange forsøg på ubegrundede eksportbegrænsninger. 

Der er også eksempler på lande, f.eks. Argentina, der har indført eksportrestriktioner på råvarer, og det gælder, selvom EU typisk har ingen told på råvarer. En endelig vedtagelse af EU's frihandelsaftale med Mercosur vil kunne begrænse sådanne restriktioner. Der er også behov for, at EU medvirker aktivt til at finde løsninger, som begrænser forbud mod eksportrestriktioner på data. Det er svært at forestille sig fremtidig effektiv handel uden sikring af, at data kan strømme mere frit og nemt - ikke mindst ifm. højteknologisk samhandel.

Hensynet til national sikkerhed bruges nu i stigende omfang til at indføre eksportrestriktioner, der især omfatter avanceret teknologisk udstyr og software (såkaldt dual-use produkter). Forbuddet mod eksportbegrænsninger er imidlertid vanskeligt at kontrollere, dels fordi eksportbegrænsninger kan gennemføres på mange måder dels fordi der er en mangelfuld overvågning af forbuddets overholdelse.2  3

Derfor giver det mening, at EU fremover søger at indgå FTA, der mere målrettet end nu også fokuserer på at sikre EU´s import af strategiske produkter.

2. Styrket indsats mod eksportrestriktioner i EU's nyere FTA 

EU har allerede i de nyere FTA søgt mere aktivt at anvende formuleringer, der sigter på at forhindre eksportrestriktioner. Det er sket i en gradvis proces, der særligt tog fart efter EU´s Global Europe-strategi i 2006.4

Inden vedtagelsen af Global Europe-strategien havde EU i de indgåede FTA ret generelle formuleringer, der forpligtede partnerne til en gradvis liberalisering af samhandelen, inkl. fjernelse af skatter og afgifter på eksport. Efter Global Europe-strategiens vedtagelse har EU indgået en række vigtige FTA, herunder med Sydkorea, Singapore og Vietnam. Her er der mere omfattende og detaljerede kapitler om ophævelse af alle eksisterende eksportrestriktioner, inkl. skatter/afgifter samt forbud mod at indføre nye skatter og afgifter på produkter til eksport, der er mere vidtgående end det, der ville være tilfældet, hvis produkterne blev anvendt nationalt.5

Tilsvarende er der gradvis stærkere formuleringer om eksportlicenser, der ikke må udformes på en måde, som begunstiger nationale producenter frem for producenter i partnerlandet. Endelig fastlægger EU´s FTA nu mere detaljerede rammer og regler for konfliktløsning med krav om transparens og dialogmøder. Der er en tilsvarende udvikling i gang for de FTA, som USA har indgået de senere år. 6

EU og især de frihandelsorienterede lande må arbejde på, at det bliver disse kontante formuleringer eller endog mere vidtgående regler til sikring af import, der bliver inkluderet i EU’s fremtidige FTA.

3. Mere fokus på effektive konfliktløsningsmekanismer i EU's FTA

Det er imidlertid først nu med de øgede problemer med sikre forsyningskæder, at disse regler skal testes i praksis. I langt de fleste FTA er der indført regler om aftalernes gennemførelse, herunder procedurer til løsning af specifikke konflikter. Mange konflikter kan løses ved brug af disse regler om dialog mellem partnerne. Der kan imidlertid opstå større tvister, hvor det ikke er muligt blot ved dialog at finde en løsning, og sådanne uløste konflikter kan svække tilliden mellem partnerne og føre til yderligere eskalation af konflikten.

Tidligere kunne man få en endelig afgørelse ved at anvende WTO's tvistbilæggelsespaneler. Nu er WTO's muligheder for at løse handelskonflikter imidlertid begrænset af, at USA har afvist at udnævne nye dommere til den afgørende Appeldomstol. Dette har fået EU og en række ligesindede handelspartnere til at indføre særligt udbyggede konfliktløsningsmekanismer i deres indbyrdes FTA.7 8

Man har aftalt, at der ud over dialogfasen kan indkaldes et panel af handelseksperter, der kan træffe en endelig afgørelse til konfliktens løsning, herunder, konflikter der indebærer restriktioner mod eksport til partnerlande. For at sikre, at der er en pulje af kvalificerede eksperter til disse konfliktløsningspaneler, har EU oprettet et register for sådanne kvalificerede og villige paneldeltagere.9

EU vil med de nye procedurer kunne indføre handelssanktioner over for et partnerland, uden der foreligger en endelig WTO-afgørelse, men alene baseret på det tvistbilæggelsessystem, der er aftalt i EU's FTA med partnerlandet. EU har også i 2020 oprettet en facilitet - Single Entry Point (SEP) - der skal gøre det lettere for virksomhederne at anmelde og dokumentere brud på handelsaftalerne, herunder eksportrestriktioner.10  

Selv med disse tiltag er det ikke altid en simpel og hurtig proces at få løst en handelskonflikt under EU's handelsaftaler. I den handelsaftale EU har indgået med UK i forbindelse med Brexit, er der også aftalt en meget detaljeret procedure for løsning af handelskonflikter mellem de to partnerlande. De mange trin i processen viser, at det kan være en lang og tidskrævende proces at nå frem til en endelig løsning på handelskonflikter.

Af de mange barrierer for den globale samhandel har der indtil de seneste år kun været en meget begrænset andel af det samlede antal handelsbarrierer, der vedrører eksportrestriktioner. Som vist i figuren nedenfor var det ca. 3% i 2020.11  De senere års tendens mod øget selvforsyning i både Kina, USA, EU og andre lande indebærer imidlertid nu en betydelig risiko for øget brug af eksportrestriktioner i global handel.

4.  Forsyningspligt som del af bilaterale FTA 

I traditionelle FTA er der ofte indbygget aftaler om garanterede kvantitative eksportkvoter, således at det land, der har eksportinteresser, får garanti for, at de årligt kan eksportere en vis kvantitet af et givet produkt - ofte kombineret med, at der for den aftalte kvantitet gælder en reduceret toldsats. 

Spørgsmålet er, om man kan vende dette på hovedet, således at land A med importbehov for f.eks. en sjælden jordart, som produceres i land B, kan få indbygget i en FTA, at land B er forpligtet til at levere en vis årlig mængde af dette produkt til land A. 

Der kan aftales mere detaljerede vilkår, så hvis f.eks. land B´s samlede produktion af tekniske grunde reduceres, sænkes eksportpligten for land B tilsvarende. En aftalt model for prissætningen, f.eks. en binding til et globalt råvareprisindeks med en mulig ekstra pris som betaling for forsyningssikkerheden, kan også være en del af aftalen.

Krav om forsyningspligt for aftalte minimumskvantiteter i EU´s kommende FTA vil være en ny måde at forhandle FTA på. Det kræver, at sådanne krav indgår i den samlede forhandling af en FTA, idet land B typisk vil kræve en modydelse for leveringspligten. Det er en model, EU kan overveje i nye eller genforhandlede FTA med lande, der har kritiske råstoffer, der anvendes på strategiske produktionsområder i EU. 

5. Forsyningspligt knyttet til udviklings- og klimabistand fra EU 

Et problem ved anvendelsen af FTA for øget forsyningssikkerhed er, at en FTA ifølge WTO-reglerne skal omfatte ”Substantially All Trade ”, og derfor indgår der så mange elementer i FTA-forhandlinger, at det typisk tager meget lang tid at forhandle - eller genforhandle dem. Det er særligt et problem, når EU´s virksomheder som nu står over for en række akutte forsyningsproblemer. Derfor kan man overveje en model, der ligger uden for FTA-regi.  

En mulighed er, at EU i højere grad retter dele af sin udviklings- og klimabistand mod udvikling af minedrift for de kritiske råstoffer, som EU har behov for f.eks. i råstofrige afrikanske lande. EU´s bistand i form af gaver og lån - f.eks. fra Den Europæiske Investeringsbank (EIB) - kan ydes på betingelse af, at en vis andel af de udvundne råstoffer eksporteres til EU.

Det er i realiteten den model, Kina har anvendt i sit Belt and Road-Initiativ (BRI) i Afrika, dog med ofte alt for hårde finansieringsvilkår og for ringe analyse af projekternes bæredygtighed. Det har resulteret i en lang række fejlslagne projekter og modtagerlande, der ender i alvorlige gældskriser.12

EU burde kunne gøre det bedre og dermed opnå forsyningssikkerhed for europæiske virksomheder og forbrugere, og samtidig støtte en stabil økonomisk udvikling i modtagerlandet - samt en tilbagerulning af Kinas indflydelse i Afrika.

EU har strategien klar for en sådan indsats - Global Gateway - og den bør implementeres snarest muligt. For EU’s mere langsigtede forsyningssikkerhed kan man så søge at indbygge leveringspligt for kritiske råstoffer i de nye/genforhandlede FTA. 

Begrænsninger i FTA’s muligheder for at levere sikre forsyningskæder

En række forhold bevirker, at anvendelsen af FTA kun kan levere begrænsede gevinster mht. at opnå mere sikre forsyningskæder. De væsentligste begrænsninger er følgende: 

1. Det tager allerede nu ret lang tid - dvs. flere år - at forhandle og genforhandle FTA. Hvis forsyningskrav indføres som nye tiltag, kan forhandlingsprocessen blive endnu længere og evt. helt blokere for en endelig aftale. 
2. Som nævnt er der i GATT’s artikel IX mulighed for at indføre visse ”midlertidige” eksportrestriktioner begrundet i fødevareknaphed eller nødvendige administrative reguleringer. Der er en del elastik i, hvad der er ”midlertidigt”, og hvilke administrative hensyn der er påkrævede, og derfor kan denne legale kattelem bruges til mere omfattende eksportrestriktioner. 
3. Hvis reglerne i GATT eller i vedtagne FTA brydes, er der en meget langvarig proces for at gennemføre hele konfliktløsningsproceduren. I denne lange tid kan eksportrestriktionerne opretholdes og dermed tilsidesættes forsyningssikkerheden. 
4. Statsejede virksomheder eller virksomheder underlagt statslig styring kan påstå, at de af rent kommercielle grunde har besluttet, at de ikke ønsker at handle med visse kunder eller lande. Det vil f.eks. være en mulighed for en lang række virksomheder i Kina. 

Brug af FTA til at opnå øget forsyningssikkerhed kan levere nogle gevinster, og det bør derfor søges anvendt - men der vil altid være mulighed for, at leverandørerne i en kortere eller længere periode kan blokere forsyningskanalerne. Med ”just in time”-leverancer fører selv korte forsyningssvigt til produktionsstop. Selv om der opbygges større lagerkapacitet, kan der ved handelskonflikter gå så lang tid, inden konflikterne er løst, og leverancerne genoptaget, at tabene ved de svigtede forsyningskæder bliver så store, at de importerende virksomheder tvinges til at søge andre forsyningskanaler.

Erkendelsen af, at der er en række problemer forbundet med at anvende fuldt udbyggede FTA som redskab for at sikre forsyningskæder, har ført til, at mange stater nu også ser på, om det i en række situationer er mere hensigtsmæssigt at anvende bredere formulerede internationale samarbejdsaftaler.

Kan bredere handels- og samarbejdsaftaler mellem ”venner” skabe mere forsyningssikkerhed?

I visse tilfælde udgør disse tilgange en fornuftig model, men ikke altid. Der er visse produkter, som f.eks. kritiske råvarer, der kun findes og kan udvindes i bestemte lande, der geografisk og på anden måde kan ligge langt fra EU. For mange produkter vil anvendelsen af én eller flere af de nævnte tre modeller endvidere medføre øgede omkostninger, der kan svække konkurrenceevnen.

Re-shoring og/eller friend-shoring er derfor ikke universalløsninger, men EU’s indre marked sikrer imidlertid, at der allerede er gode rammer for de europæiske virksomheder, der ser en fordel i at anvende disse løsninger. Der er allerede i EU's Indre Marked regler, som sigter på at forhindre eksportrestriktioner og dermed brud på forsyningskæder. Kommissionen har her i september 2022 fremlagt et forslag - Single Market Emergency Instrument - der skal give Kommissionen mulighed for i krisesituationer at gribe mere håndfast ind for at sikre forsyningskæder, herunder med indgreb mod forsøg på eksportrestriktioner.13

Der er endvidere et betydeligt potentiale i øget friend-shoring ved, at vestligt orienterede lande mere systematisk anvender indbyrdes handelsaftaler til at give øget gensidig forsyningssikkerhed.

Kommissionsformand von der Leyen pegede i sin tale om Unionens tilstand 2022 på, at næsten 90 % af de sjældne jordarter og 60 % af lithium i dag forarbejdes i Kina. Det skal ændres, og derfor vil EU udpege strategiske projekter i hele forsyningskæden, fra udvinding til raffinering, og fra forarbejdning til genanvendelse, og opbygge strategiske reserver dér, hvor forsyningerne er truet.

Dette vil ske inden for rammerne af en europæisk retsakt om kritiske råstoffer. Allerede nu er Kommissionen i dialog med Canada, Chile og Australien, som har store forekomster af de sjældne jordarter, ligesom Kommissionen overvejer et partnerskab med Grønland om råstoffer.

Der er generelt stigende fokus på at sammenkoble ”fri handel med sikker handel” som følgende citat fra en rapport fra juli i år af den amerikanske tænketank CED Policy Center viser: ​​​​​14 ​​

Det er det, USA prøver at realisere med aftaler med asiatiske ”venner”. På et møde den 8-9 september i år lykkedes det amerikanerne at få tilslutning til at indlede forhandlingerne om en samarbejds-/handelsaftale benævnt Indo-Pacific Economic Framework – forkortet IPEF. Ud over USA omfatter IPEF følgende lande: Australien, Brunei, Fiji, Indien, Indonesien, Japan, Korea, Malaysia, New Zealand, Filippinerne, Singapore, Thailand og Vietnam.15

Den løst formulerede samarbejdsaftale fokuserer primært på følgende fire hovedemner: Handel, sikre forsyningskanaler, ren energi og fair handel. Målet for USA, der er initiativtager til samarbejdsaftalen, er dels at konsolidere et samarbejde med den brede kreds af asiatiske lande ved at definere de afgørende kritiske produkter, dels at øge investeringerne i disse sektorer, inkl. den nødvendige logistik, og derved opnå mere sikre forsyninger. 16 17

USA har også søgt ved en særlig samarbejdsaftale, CHIPS-4, at opnå mere velfungerende forsyningskanalerne for mikrochips fra udvalgte asiatiske producenter og samtidigt sikre, at de samme producenter ikke forsyner det kinesiske marked med de avancerede chips, som USA har forbudt egne producenter at levere til Kina. CHIPS-4 samarbejdsaftalen retter sig mod de tre asiatiske lande, der har avanceret chips-produktion, nemlig Japan, Sydkorea og Taiwan.

Målet for USA er at disse tre lande sammen med USA - skal forpligte sig til at følge de amerikansk boykotkrav. Det har imidlertid vist sig vanskeligt at få de asiatiske lande til at acceptere USA´s krav om ikke at levere mere avancerede chips til Kina, idet de tre lande har mange virksomheder med store eksportinteresser i Kina og massive investeringer til egen produktion i Kina, hvorfor de ønsker et godt samarbejdsklima med det kinesiske styre.18

Med IPEF og CHIPS-4-initiativerne, der er en form for ”friendshoring”, kan USA meget vel opnå øget forsyningssikkerhed fra de asiatiske ”venner”, evt. på bekostning af forsyningssikkerheden til EU.

Risikoen for, at EU bliver holdt uden for sikre forsyningsæder fra afgørende asiatiske lande, nødvendiggør, at EU nu opgraderer sin egen indsats i dette vækstområde. Der er behov for hurtig færdiggørelse af de FTA-forhandlinger, der allerede er i gang med flere asiatiske lande og senest indledt også med Indien. I disse FTA må man så meget som muligt også prioritere forsyningssikkerhed.

Endvidere må EU også være åben for at indgå de nye bredere handels- og samarbejdsaftaler, der primært sigter på gensidig forsyningssikkerhed, således som USA allerede er i gang med.

Endelig må EU presse på for, at der nu i det Transatlantiske Handels og Teknologi Råd på næste topmøde - formentlig december i år - leveres konkrete resultater, ikke mindst i den arbejdsgruppe, der er ansvarlig for mere sikre forsyningskæder.

Konklusioner og anbefalinger 

Mange stater erkender nu, at import gennem sikre forsyningskanaler ofte er lige så vigtigt for virksomheder og forbrugere som øgede eksportmuligheder, der traditionelt har været målet for handelsaftaler.

EU er i hård konkurrence med Kina, USA og mange andre lande mht. at sikre adgang til stabile forsyninger af en række kritiske råvarer og delkomponenter. Både egentlige FTA og mere løse handels-og samarbejdsaftaler kan medvirke til at give denne øgede forsyningssikkerhed.  

I sin handelspolitik fremover vil EU have mere fokus på sikre forsyningskæder og indarbejde dette hensyn i både nye samt genforhandlede FTA, men bør også være rede til at bruge mere bredt formulerede handels-og samarbejdsaftaler. 

Det er vigtigt, at EU på handelssiden bruger alle instrumenter til at opnå mere sikre forsyningskæder. Hvis ikke en sådan øget sikkerhed opnås, opstår der et endnu større industripolitisk pres for protektionisme med vidtgående selvforsyning, der kan koste konkurrenceevne for EU's virksomheder og købekraft for forbrugerne.

• 1https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/speech_22_5493
• 2https://www.wto.org/english/res_e/publications_e/wtr10_forum_e/wtr10_21may10_e.htm
• 3https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/agrmntseries2_gatt_e.pdf
• 4https://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=COM:2006:0567:FIN:en:PDF
• 5https://www.cambridge.org/core/books/law-and-politics-on-export-restrictions/wto-rules-on-export-restrictions/311FC78E1FE533D8D090C2EA51B45B4C
• 6https://www.wto.org/english/res_e/publications_e/gvcdevreport_bprod_e.htm
• 7https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/QANDA_19_6757
• 8https://policy.trade.ec.europa.eu/enforcement-and-protection/dispute-settlement_en
• 9https://policy.trade.ec.europa.eu/news/stepping-trade-agreements-enforcement-european-commission-publishes-pool-individuals-eligible-2022-06-23_en
• 10https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/september/tradoc_159794.pdf
• 11https://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2021/october/tradoc_159886.pdf
• 12https://www.ft.com/content/f27a543b-7678-4130-9c05-db0492d9c240
• 13https://eavis.borsen.dk/titles/borsen/2065/publications/28894/articles/1663448/18/1
• 14https://www.ced.org/solutions-briefs/a-road-map-to-achieving-free-but-secure-trade-with-resilient-supply-chains
• 15https://www.commerce.gov/sites/default/files/2022-09/Pillar-II-Ministerial-Statement.pdf
• 16https://www.nytimes.com/2022/09/09/business/ipef-framework-asia-trade.html
• 17https://www.economist.com/finance-and-economics/2022/05/24/americas-new-asian-economic-pact-just-dont-call-it-a-trade-deal
• 18https://www.ft.com/content/98f22615-ee7e-4431-ab98-fb6e3f9de032