Læs også
Mikrochips
Adgangen til mikrochip har sat gang i et statsstøttekapløb mellem USA og Kina samt også Japan, Indien og Sydkorea. Prisen for en produktion af avancerede mikrochip i EU ser ud til at være meget høj.
Handelspolitik
EU's handelspolitik som redskab for økonomiske sikkerhed
EU-Kommissionens nyeste anbefalinger fra oktober indeholder forslag om øget kontrol med eksport og udadgående direkte investeringer. Kan dette blive en realitet?
Resume
- EU-Kommissionen har start oktober i år fremlagt oplæg med EU-initiativer, der søger at styrke den fælles økonomiske sikkerhed for medlemslandenes økonomier en politik der især retter sig mod Kina. Det er første gang, at EU så direkte kobler handels-og industripolitik med sikkerhedspolitik og EU-oplægget er da også et resultat af et samarbejde mellem Kommissionen og EU’s høje repræsentant for udenrigspolitik. EU erkender hermed det, som andre stormagter længe har erkendt; nemlig at økonomi og samhandel også er vigtige redskaber i sikkerhedspolitikken.
- Kommissionens oplæg indeholder en række forslag for at styrke EU’s økonomiske sikkerhed men her er fokus på de to nye EU-initiativer, dels øget eksportkontrol dels EU-kontrol med udadgående direkte investeringer.
- Der er behov for afklaring af, om Kommissionens forslag vil være i overensstemmelse med WTO’s regler. Sagt med andre ord: Kan WTO´s artikel XXI om ret til undtagelsesordninger anvendes, når formålet er at opnå økonomisk sikkerhed i stedet for at være begrundet i militære sikkerhedspolitiske forhold?
- På eksportkontrolområdet er der skeptiske udmeldinger fra flere medlemslande over for vidtgående ændringer i det nuværende EU-regime for eksportkontrol. Det forekommer derfor klogt at starte med mere forsigtige tiltag, der respekterer medlemslandenes kompetencer, men samtidig giver mere transparens og koordination EU-landene imellem.
- Kontrol med direkte udenlandske investeringer er en logisk følge af eksportkontrol, idet begge redskaber kan overføre højteknologisk viden og produktionsevne til udlandet som kan belaste EU’s samlede økonomiske sikkerhed. Også her bør man starte forsigtigt med respekt for medlemslandenes kompetencer, men samtidig understrege og handle på behovet for mere transparens og koordination EU-landene imellem.
Konflikten med Rusland efter invasionen af Ukraine kombineret med spændingerne i forholdet til Kina og forsyningsusikkerheden som følge af Covid-nedlukningerne har ført til en mere geopolitisk opdelt verden, hvor økonomisk sikkerhed er blevet en afgørende prioritet - også i EU’s handels og Industripolitik.
Den europæiske strategi for økonomisk sikkerhed
Kommissionen bebudede i juni i år at de arbejdede på nye EU-initiativer for styrke den fælles økonomisk sikkerhed for medlemslandenes økonomier. Den 3. oktober fremlagde Kommissionen sine anbefalinger med navnet ’om kritiske teknologiområder for EU's økonomiske sikkerhed for yderligere risikovurdering med medlemsstaterne’. Selv om det ikke siges direkte, er initiativet primært rettet mod EU’s fremtidige relationer til Kina med et mål om at begrænse EU’s afhængighed af den kinesiske statsstyrede økonomi1 .
EU har i de senere år vedtaget visse instrumenter, der sigter på at styrke EU mod økonomisk pres udefra. Det drejer sig om investment screening for udenlandske og primært kinesiske investeringer ind i EU, et anti-subsidie redskab samt et anti-coercion instrument.
Kommissionen peger i sin nye strategi på tre indsatsområder, hvor der er et særligt behov for øget økonomisk sikkerhed for EU. Det præsenteres som følge:
- ”Promote.” Fokus er her at fremme EU's konkurrenceevne ved at styrke det indre marked, støtte en stærk og modstandsdygtig økonomi, investere uddannelse og fremme EU's forskningsmæssige, teknologiske og industrielle grundlag.
- ”Protect.” Der sigtes her på initiativer, der skal beskytte EU’s økonomiske udvikling mod en række ydre risici og med behov for at indføre nye EU-redskaber for at skabe denne øgede beskyttelse.
- ”Partner.” Indgå partnerskaber med den bredest mulige vifte af mulige alliancepartnere for at styrke den økonomiske sikkerhed bl.a. ved at fremme og færdiggøre handelsaftaler, udbygge andre partnerskaber samt styrke den internationale regelbaserede økonomiske orden.
Det videre arbejde med at udmønte disse tre mål i konkrete politikker skal ifølge Kommissionens oplæg ske i tæt samarbejde med medlemslandene og deres virksomheder og med en intern koordination i Kommissionen mellem de økonomiske/handelsmæssige generaldirektorater og med inddragelse af EU´s høje repræsentant for Udenrigspolitik.
Som første led i udmøntningen af det andet hovedmål fremlagde Kommissionen som bilag til strategien forslag til de mest kritiske teknologiområder, som EU bør beskytte og udvikle for at øge EU's økonomiske sikkerhed2 .
Kommissionen peger her på 10 højteknologiske områder og lægger op til en dialog med medlemslandene dels om listens omfang dels om den politik, som EU skal føre inden for de aftalte produktområder for at sikre europæisk økonomisk sikkerhed. De 10 hovedområder kan ses i nedenstående faktaboks fra Kommissionen fra d. 3. oktober.
Technology Area |
TechnologiesThe technologies listed for each area are a likely focal point for risk assessment but are not exhaustive |
|
1. ADVANCED SEMICONDUCTORS TECHNOLOGIES |
|
|
2. ARTIFICIAL INTELLIGENCE TECHNOLOGIES |
|
| 3. QUANTUM TECHNOLOGIES |
|
| 4. BIOTECHNOLOGIES |
|
| 5. ADVANCED CONNECTIVITY, NAVIGATION AND DIGITAL TECHNOLOGIES |
|
| 6. ADVANCED SENSING TECHNOLOGIES |
|
| 7. SPACE & PROPULSION TECHNOLOGIES |
|
| 8. ENERGY TECHNOLOGIES |
|
| 9. ROBOTICS AND AUTONOMOUS SYSTEMS |
|
| 10. ADVANCED MATERIALS, MANUFACTURING AND RECYCLING TECHNOLOGIES |
|
Nybrud i EU's handelspolitik?
Det er første gang, at EU så direkte kobler handels- og industripolitik med sikkerhedspolitik. EU-oplægget er da også et resultat af et samarbejde mellem EU-Kommissionen og EU’s høje repræsentant for udenrigspolitik. Flere iagtagere ser initiativet som et nybrud i EU’s handels- og industripolitik. Forsker Cora Jungbluth fra Bertelsmann Stiftung skriver blandt andet, at ”the proclamation of the Strategy itself is indeed a Zeitenwende in the EU’s trade and investment policy.” 4
Kommissionen er klar over, at det er et nyt og kontroversielt område, som man her bevæger sig ind på. En betydelig skepsis blandt flere medlemslande kan også være grunden til, at EU’s konkurrencekommissær Margrethe Vestager ved fremlæggelsen af oplægget søgte at nedtone konsekvenserne og ”underscored that the strategy will ’de-risk’ the European Union (EU) from threats, not ’decouple’.”5
Læs også
EU i verden
EU's strategi for at de-riske forholdet til Kina halter bagud, bl.a. pga. uenigheder om handelsrelationer til Kina. For hurtigere implementering kræves redskaber som regelforenkling og øgede tilskud.
Nogle vil måske hævde, at det er på tide, at EU - med ambitioner om at være blandt de globale stormagter - erkender det, som andre stormagter længe har erkendt; nemlig at økonomi og samhandel også er vigtige redskaber i sikkerhedspolitikken.6
Nye EU-initiativer: Kontrol med eksport og udadgående direkte investeringer
Kommissionen har i oplægget af 3. oktober bebudet, at der inden udgangen af i år vil blive fremlagt forslag til 2 nye initiativer.
Det er for det første et initiativ, der sigter på en styrket eksportkontrol, hvor målet er at forbedre effektiviteten af det eksisterende system, så EU mere samlet kan spille en stærkere rolle globalt i en tid, hvor det multilaterale eksportkontrol regime er under pres. Initiativet vil ifølge Kommissionen samtidig respektere medlemslandenes kompetence på dette område.
Det andet initiativ tager sigte på, at EU i højere grad skal ind i kontrollen med sensitive udadgående direkte investeringer, som foretages af EU-landenes virksomheder.7
Kina i sigtet
Efter 5 års vanskelige forhandlinger fik EU i 2021 vedtaget en fælles model for eksport til omverdenen og ikke mindst i forhold til Kina. Fokus var her produkter og viden, der gik til det militære område samt de såkaldte dual-use produkter (produkter, der kan anvendes såvel til civile som den militære formål). Formålet med eksportkontrollen var begrundet i traditionelle sikkerhedspolitiske hensyn dvs. med vægt på at forhindre visse lande - især Kina - i at udvikle en avanceret militær produktion.
For begge nye initiativer er målet, at den teknologiske viden og produktion, der findes i EU skal beskyttes bedre og ikke stilles til rådighed for visse andre landes myndigheder eller virksomheder - hverken ved eksport af produkter, der indeholder denne viden og ekspertise eller gennem direkte virksomhedsinvesteringer, der flytter sådan sensitiv produktion ud til de pågældende lande, herunder primært Kina.
Læs også
Geopolitik
EU har mistet sin økonomiske sikkerhed. Med en ny strategi vil Europa-Kommissionen genfinde den i en verden, hvor frihandel og afhængigheder oftere ses som trusler frem for vejen til velstand og fred.
Et centralt emne vil derfor også være, hvordan brug af udadgående investerings- og eksportkontrol for at opnå øget økonomisk sikkerhed vil blive modtaget i det land, der rammes. Dette vil primært gælde Kina, der hidtil gennem EU’s eksport og virksomhedernes direkte investeringer har tiltvunget sig adgang til den avancerede viden og teknologier, der ligger til grund for en lang række højteknologiske kinesiske produkter. Gennemfører EU fælles retningslinjer på disse områder, er der en risiko for, at Kina vil svare massivt tilbage med gengældelsesforanstaltninger, hvis centrale sektorer bliver omfattet af eksportforbud eller der kommer væsentlige begrænsninger i direkte investeringer til Kina fra EU-virksomheder.
Brud med WTO’s regelsæt?
Kina kan her vælge umiddelbart at iværksætte sådanne nationale gengældelsesforanstaltninger, men det kan ikke udelukkes, at Kina i stedet vil indlede processen med en klage til WTO. Vælges den sidste vej, vil det blive afklaret, om WTO ser dette som et brud på WTO-regelsættet eller om det falder ind under den traditionelle sikkerhedspolitiske undtagelsesparagraf, artikel XXI. Det understreges i bemærkningerne til artikel XXI, at man har søgt en ret snæver og præcis formulering af ’Essential Security Interst’ for at undgå, at medlemslande kan undslippe WTO’s regelsæt.8
WTO: Artikel XXI,Security Exceptions
Nothing in this Agreement shall be construed
(a) to require any contracting party to furnish any information the disclosure of which it considers contrary to its essential security interests; or
(b) to prevent any contracting party from taking any action which it considers necessary for the protection of its essential security interests
- (i) relating to fissionable materials or the materials from which they are derived;
- (ii) relating to the traffic in arms, ammunition and implements of war and to such traffic in other goods and materials as is carried on directly or indirectly for the purpose of supplying a military establishment;
- (iii) taken in time of war or other emergency in international relations; or
(c) to prevent any contracting party from taking any action in pursuance of its obligations under the United Nations Charter for the maintenance of international peace and security.
Med en traditionel fortolkning af artikel XXI, der alene er rettet mod militære og sikkerhedspolitiske forhold, vil en EU-politik - hvis formål også er at sikre økonomisk sikkerhed – være langt fra lovlig i WTO-regi.
Under EU’s nye overskrift, kan der meget vel fremover komme eksport- eller investeringskontrollerende tiltag fra en række EU-lande, som erklæres i strid mod WTO-reglerne.
EU har i sin handelspolitik hidtil lagt vægt på at anvende tiltag, der var WTO-medholdelige. Det vil derfor være et nybrud for EU’s handelspolitik at foreslå og anvende redskaber, som kan være i strid med WTO’s regler. Det vil derfor være naturligt, at nogle af EU´s medlemslande opfordrer Kommissionen til at få så megen klarhed som mulig over, om WTO-reglerne her overholdes eller overtrædes.
Læs også
Handelspolitik
Fortsætter krisen i WTO vil det resultere i forældede globale handelsregler og et stigende antal uløste handelskonflikter. Hvad skal der så til, for at få WTO tilbage på sporet?
Den internationale kontekst
USA anvender i sin Kina-politik eksportsanktioner dels for at forebygge avanceret kinesisk militære opbygning, dels nu også for at begrænse Kinas generelle teknologiske udvikling. Målet for USA er her at sikre et fortsat teknologisk lederskab og derved styrke USA´s økonomiske sikkerhed.
USA forsøger også at presse andre lande til at følge samme linje. Eksempelvis måtte Holland og Japan gå med til at indføre et eksportforbud mod udstyr til Kina til produktion af de mest avancerede chips, der er afgørende for teknologiske fremskridt inden for en række centrale områder som AI, supercomputere mm. USA vil sandsynligvis også fremover lægge pres på EU-landene for at følge en politik, der også begrænser Kinas muligheder for at nå op på samme teknologiske højde som de ledende vestlige lande.
Kommissionens initiativ skal altså ses i lyset af denne udvikling. En ny eksportkontrol har til formål 1) at udvikle en samlet EU-politik på området, 2) at koordinere egne behov for at kontrollere eksport og udadgående investeringer for at øge EU´s økonomiske sikkerhed, og 3) at kunne reagere samlet - og dermed stærkere - i tilfælde af nye amerikanske forsøg på at presse EU-virksomheder til at respektere USA´s initiativer om eksportkontrol.
Kommissionens initiativer til at øge den økonomiske sikkerhed er en del af den overordnede fælles EU-Kina ”de-risk” strategi, hvor man sigter på at gøre EU-landene mindre afhængige af strategiske forsyninger kontrolleret af Kina og samtidig begrænse teknologioverførsler til Kina.
Internt i EU: Afstand mellem Kommissionen og medlemslande og europæiske virksomheder
Der er blandt EU’s medlemslande enighed om behovet for at 1) udvikle og beskytte visse højteknologiske sektorer og 2) regulere, hvordan de stilles til rådighed for udvalgte andre lande. Dog er der uenighed om, hvordan dette konkret skal gøres. Derfor må man forvente en ganske vanskelig proces for at nå frem til nye mere koordinerede EU-politikker på disse to områder. Dialogen med virksomheder og deres organisationer er allerede i gang ligesom uformelle kontakter til medlemslande nu finder sted for at indhente input og guidance til den konkrete udformning af forslagene.
Det er her tale om områder, hvor EU’s medlemslande vogter nidkært over deres kompetence og der er også en kritisk indstilling til om EU samlet overhovedet bør fastlægge en politik på disse to områder. Det er områder, hvor mange virksomheder finder, at denne type beslutninger om hvem de vil sælge til og hvor de vil investere, ikke skal besluttes i Bruxelles men i deres egen ledelse.
Initiativ til øget eksportkontrol
Kommissionens oplæg til en styrket EU-politik for økonomisk sikkerhed og det bebudede mere konkrete oplæg – måske allerede i år – på eksportkontrolområdet er et klar signal om, at EU-Kommissionen ikke finder, at den nuværende meget decentrale politik, hvor medlemslandene i hovedtræk selv beslutter den linje de vil følge længere, er holdbar i en mere geopolitisk verden.
Når Kommissionens konkrete oplæg til styrket EU eksportkontrol måtte blive fremlagt til drøftelse mellem medlemslandene, må man imidlertid forvente en ret vanskelig beslutningsproces. Det skyldes medlemslandenes divergerende holdninger dels til det økonomiske samarbejde med Kina, dels mht. om dette er et område, hvor man må bevare medlemslandenes nuværende kompetence, eller om der kan overdrages mere beslutningsevne til EU-Kommissionen. En række medlemslande vil formentlig fastholde, at dette er et område, hvor de har kompetencen til at træffe de endelige beslutninger og det skal der ikke ændres på. Både Tyskland og Frankrig har således udtrykt betydelig skepsis over for Kommissionens ambitioner på dette område.9
Kommissionen er helt klar over, at de vil møde modstand fra medlemslandene. EU’s høje repræsentant for udenrigs- og sikkerhedspolitik, Josep Borell, udtalte ved fremlæggelsen af Kommissionens oplæg følgende:
"This new economic security framework does not require to change the competences of the Union but it requires for sure to change our working methods. It has often been pointed out that we work too much in silos and that staff in the different Directorates-General of the Commission, the EEAS and the member states should cooperate more closely. With the emergence of the economic security conundrum, we can no longer continue to deal with our partners on the one hand about our commercial relations and on the other about questions of security and of international relations. All forms of relations must take into account the security policy dimension and we must urgently reorganize ourselves accordingly".
Der er en bred erkendelse af, at EU nu har behov for en øget økonomisk sikkerhed. Kommissionen vil formentlig bruge dette til i den videre proces at argumentere for, at hvis det fortsat overlades til de enkelte medlemslande af afgøre, hvilke produkter og viden, de vil levere til eksempelvis Kina, så vil dette gå ud over andre medlemslandes økonomiske sikkerhed.
Går Kommissionen for langt?
Denne form for argumentation vil sigte mod en ny regulering af EU´s eksportkontrol med meget stærkere krav om koordineret adfærd og en styrket rolle for EU-Kommissionen. Eksperter fra Tænketanken European Council on Foreign Relations, ECFR, nævner som en mulig option netop at EU kan søge at introducere en ny regulering til erstatning for den eksisterende:
“Along with other advantages, this option could more clearly define and expand the objectives of EU export control policy to include economic security considerations, mandate expanded coordination between member states’ national measures, and implement a common EU control list in addition to listings agreed in multilateral regimes such as the WA. This would help the EU address the question of member states fragmenting the single market by undertaking national measures. By implementing measures jointly, the bloc would be better positioned vis-à-vis friends and foes than individual member states would.”
Dog vurderer ECFR-eksperternes, at medlemslandene ikke vil være villige til at gå videre med ny regulering så kort tid efter, at de nåede til enighed om det nuværende regime i 2021 efter årelange forhandlinger. De peger i stedet på en mere begrænset option. Her vil medlemslandes nuværende kompetence ikke formelt ændres, men i stedet skabes et øget samarbejde og dialog medlemslande og EU-institutioner imellem om brug af eksportkontrol. Fokus vil her være på at få mere klarhed over, hvad der konkret skal til på eksportkontrolområdet for at EU samlet kan opnå øget økonomisk sikkerhed. Man skal her søge at nå til enighed om centrale formål og egnede midler og få konsolideret en mere koordineret tilgang i anvendelsen af eksportkontrol og især på det nye område for økonomisk sikkerhed. Der skal udarbejdes et ”joint risk Framework for EU eksportkontrol,” som det kendes fra 5G toolbox og en fælles forståelse af ”public security” baseret på artikel 9 i den eksisterende eksportkontrol politik10 .
Set i lyset af medlemslandenes skeptiske udmeldinger mod alt for vidtgående ændringer i EU’s eksportkontrol, forekommer det klogt at starte med ovennævnte tredje option. På baggrund af et sådan intensiveret samarbejde kan man derefter se, om der er behov for og villighed til blandt medlemslandene at gå videre og i givet fald hvordan.
Initiativ til øget kontrol med udadgående direkte investeringer
Dette initiativ er på mange måder en logisk konsekvens af en styrket i eksportkontrol. Er der forbud mod at eksportere et bestemt produkt eller serviceydelse til et bestemt land vil det let kunne omgås ved en direkte investering i samme land af en virksomhed. På denne måde kan en investering tilbyde at levere samme produkt eller serviceydelse ved produktion inden for landets grænser.
Kommissionens kompetence på investeringsområdet blev først vedtaget som del af Lissabon. traktaten fra 200911 . Det må forventes, at medlemslandene bakket op af mange virksomheder også på dette område vil være forsigtige med at give grønt lys for, at Kommissionen fører en for selvstændig og vidtgående politik. Det kan betyde, at de nødvendige konsultationer inden fremlæggelsen af det endelige forslag fra Kommissionen trækker ud og at processen frem mod en mulig beslutning også bliver langvarig.
Kommissionen har i sit oplæg understreget, at det kommende forslag vil tage sigte på en snæver gruppe af produkter, serviceydelser og viden, der har afgørende betydning for avanceret militær udnyttelse hos alene lande, der udgør en sikkerhedstrussel militært og økonomisk over for EU. Desuden vil Kommissionen i det forberedende arbejde inddrage ekspertise fra virksomheder og fra medlemslandenes eksperter12 .
Læs også
Kina
Danske virksomhedsledere bør lytte nøje efter, når EU tirsdag sætter pejlemærkerne for en ny Kina-strategi.
Kommissionens tilsyneladende forsigtighed vil forhåbentlig betyde, at de ikke i det bebudede oplæg senere i år lægger op til noget, der er mere vidtgående end det, der er skitseret i den ovenstående tredje option for eksportkontrol; altså en model, der lægger op til en mere intensiv dialog med og mellem medlemslande. Her skal der skabe en fælles forståelse af at kontrol med udadgående investeringer er logisk uadskillelig fra en koordineret EU eksportkontrol.
Konklusion
Debatten i EU om de to kommende forslag til en styrket fælles politik for at opnå øget økonomisk sikkerhed dels via eksportkontrol dels ved udadgående direkte investeringer bliver en test på:
For det første om EU´s medlemslande er klar til at give EU-Kommissionen øget indflydelse på disse to områder.
For det andet om EU-landene og EU´s institutioner rent faktisk kan gennemføre en mere koordineret politik, når der fremover skal træffes beslutninger om konkrete eksportforbud og kontrol med direkte udadgående investeringer.
For det tredje om EU kan gennemføre en sådan politik i overensstemmelse med WTO´s regelsæt.
Der vil givet være bred tilslutning til det overordnede mål med EU-Kommissionens oplæg om behovet for øget økonomisk sikkerhed. Men der vil samtidig være vigtige hensyn til medlemslandenes traditionelle kompetencer inden for eksportkontrol og udadgående investeringer, hvilket taler for en mere forsigtig tilgang med vægt på øget transparens og frivillig koordination mellem EU, medlemslandene og virksomhederne.
- 1https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/IP_23_3358
- 2https://defence-industry-space.ec.europa.eu/commission-recommendation-03-october-2023-critical-technology-areas-eus-economic-security-further_en
- 3https://defence-industry-space.ec.europa.eu/system/files/2023-10/C_2023_6689_1_EN_annexe_acte_autonome_part1_v9.pdf
- 4https://globaleurope.eu/globalization/the-european-economic-security-strategy-zeitenwende-in-the-eus-trade-and-investment-policy/
- 5https://www.atlanticcouncil.org/blogs/new-atlanticist/experts-react/the-de-risk-is-in-the-details-a-look-at-europes-ambitious-new-economic-security-strategy/
- 6https://www.csis.org/analysis/evaluating-europes-economic-security-strategy
- 7https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/IP_23_3358
- 8https://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/gatt_ai_e/art21_e.pdf
- 9https://www.politico.eu/newsletter/brussels-playbook/leak-eu-questions-poland-over-visa-scandal/
- 10https://ecfr.eu/publication/the-power-of-control-how-the-eu-can-shape-the-new-era-of-strategic-export-restrictions/
- 11https://www.europarl.europa.eu/factsheets/en/sheet/5/the-treaty-of-lisbon
- 12https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/da/IP_23_3358
Tænketanken EUROPA indtager ikke holdninger som organisation. Denne tekst repræsenterer alene – som alle udgivelser fra Tænketanken EUROPA – forfatterens/forfatternes betragtninger.
Abonner på vores nyhedsbrev
Bliv opdateret på europæisk politik og hele verdenssituationen
