Europas udspændte sprællemand - mod en ny Stabilitets- og Vækstpagt?

Europas dilemma: Hvad er prisen for at sænke gælden?

Europas økonomi er i dag som en udspændt sprællemand, der trækkes så kraftigt i begge arme, at den ikke længere spræller. I den ene retning hiver fremtiden og alle dens behov: Europa har brug for at investere - i den grønne og digitale omstilling, Ukraines genopbygning, forsyningssikkerhed, krisestøttepakker, kritiske råstoffer, infrastruktur, og listen fortsætter. I den anden arm trækker arven fra gamle dage, for europæiske stater har opbygget så stor gæld, at stigende renter skaber frygt for euroens sammenhold, og sparekrav venter om næste hjørne.

I det europæiske samarbejde reguleres dette spændingsfelt af Stabilitets- og Vækstpagten (herefter Pagten) - en række økonomiske spilleregler, der lægger loft over staters gæld, budgetunderskud og offentlige forbrug. De har været suspenderet siden coronas udbrud i foråret 2020, og senest besluttede EU’s finansministre i år at forlænge perioden til og med 2023 oven på Ruslands invasion af Ukraine og den følgende energikrise. 1

Tænkepausen har Europas finansministre brugt på at diskutere, hvordan reglerne skal ændres, for alle er enige om én ting: Pagten duer ikke mere. De færreste lande overholder de komplekse retningslinjer, og statsgælden er mange steder så stor, at kun streng chokterapi kan bringe den tilbage under grænsen. Historisk har reglerne hverken sikret stabilitet eller vækst i europæisk økonomi.

Mens pengene fosser ud af statskasserne for at mildne energikrisen, venter medlemslande nu på Kommissionens forslag til nye regler, formentlig 9. november. Dette brief dykker ned i debatten: Hvad er de største mangler i dag? Hvad er landenes forslag? Og hvor er de uenige om løsningerne?

Stabilitets- og Vækstpagten kort fortalt: Et underskud af tillid

Ideen bag reglerne var simpel, da Unionen indførte dem i slutningen af 1990erne som led i euroens fødsel: En fælles valuta uden en samlet finanspolitik kræver stramme regler, der forhindrer enkelte lande i at leve over evne og bringe fællesskabet i fare. Målet var især at undgå inflation og ophobning af gæld, anført af tysk praksis. 

Men allerede i 2003 led troværdigheden et alvorligt knæk, da Tyskland og Frankrig brød dem uden konsekvenser. Året før havde Kommissionsformand Romano Prodi endda kaldt reglerne "stupid". 2  Og da finanskrisen skyllede ind over kontinentet i årene efter 2008, svulmede statsgælden i flertallet af europæiske lande. Mange formåede kun at efterleve Pagten med en skadelig 'austerity' politik, der bremsede væksten og kastede Europa ud i eurozonekriserne. 

Klogere af bitter erfaring suspenderede man derfor kravene under COVID-19. Lærdommen af finanskrisen er i dag, at kriser afkræver en mere aktiv finanspolitik.

Reglerne er siden revideret ved flere lejligheder (se her), og Pagten er i dag kendt for fire regler især, hvoraf krav om at begrænse gæld til 60 pct. af BNP og budgetunderskuddet til 3 pct. af BNP er traktatfæstet:

Da de traktatfæstede regler blev skrevet i 1990erne, tog de udgangspunkt i 60% af BNP, fordi det var medianen for statsgæld i de 11 lande på vej ind i eurozonen. 3 I dag er realiteten så fjernt fra idealet, at de fleste stater - og selv toneangivende lande i EU - er langt fra at overholde dem. Det gælder særligt i Syd- og Vesteuropa.

For mange lande var det særligt årene efter finanskrisen i 2008, der bragte statsgælden til nye højder efter kombinationen af faldende BNP, færre indtægter og nye behov for offentligt forbrug, fx understøttelse for arbejdsløse. Gælden var stabil i årene op til COVID-19, hvor regeringer måtte pumpe penge ud i økonomien for at beskytte virksomheder og borgere under nedlukninger.

Resultatet er, at under halvdelen af landene i dag overholder gældsreglen. Som økonomen Jean Pisani-Ferry har påpeget, er Pagten som kejserens nye klæder: alle kan se, den ikke har tøj på, men få vil tale om det. 4

Ifølge Det Europæiske Finanspolitiske Råd, der hvert år vurderer medlemslandenes efterlevelse af Pagten, er det i hele taget sjældent, at reglerne efterleves. Både reglen om den strukturelle balance og offentlige forbrug har knap halvdelen af EU efterlevet gennem de fleste år siden 2000. Men selv hvis et land som Italien fulgte reglerne til punkt og prikke de næste tyve år, ville statsgælden ikke nå ned til grænsen på 60% (se simulationer udført af European Fiscal Board her). 5

Kan man igen og igen bryde reglerne uden konsekvenser, forsvinder tilliden til regelsættet. Endnu er der ikke blevet uddelt bøder for at bryde dem. 6

Den stærkeste motivation for at revidere Pagten er derfor at genskabe tilliden. Især skal det reviderede regelsæt sørge for, at lande nedbringer gælden i de gode tider, så de er velforberedte på at køre med underskud i kriseår. Var det sket i årene før 2020, havde Europas økonomi været bedre rustet i dag. Den svære balancegang bliver at sikre dette samtidig med at give plads til landenes betragtelige investeringsbehov.

Debattens temaer i 2022: På vej mod en mere smidig Pagt

EU’s medlemslande arbejder nu på at skrive et nyt regelsæt, der som minimum sikrer fire mål:

• Et simplere regelsæt - fx ved at erstatte de fire regler med ét enkelt tal, der viser, om landene efterlever eller ej, fx en udgiftsregel (som fremført af handelskommissær Valdis Dombrovskis 7  og foreslået af tænketanken Bruegel 8 )
• Større fleksibilitet kombineret med strammere håndhævelse - fx ved at lade lande opfylde reglerne for et gennemsnit af flere år frem for hvert år. Især gælder det 1/20-reglen for nedbringelse af gæld, der kan erstattes med en gældsreduktionsplan over fire eller fem år, som en medarbejder i Europa-Kommissionen røbede for Financial Times i oktober 9  Men mere fleksible regler skal også håndhæves.
• Mere kontracykliske regler - i dag har kravene en tendens til at forstærke kriser ved at begrænse regeringers handlingsrum, når BNP falder, fordi landene ikke har tilstrækkelige overskud i gode tider
• Større nationalt ejerskab over planerne - fx ved at give lande mere plads til at foreslå egne fremskrivninger indenfor reglernes rammer.

Høj statsgæld udgør den vigtigste problematik, og derfor er spørgsmålet om 1/20-reglen formentlig det afgørende punkt på dagsordenen (da selve gældsgrænserne er traktatfæstede og næppe vil ændres på kort sigt). Paolo Gentiloni, EUs kommissær for økonomi, fortalte i oktober, at der er “fælles bevidsthed” om, at 1/20-reglen skal ændres. 10

Derudover diskuterer finansministrene også forslag som (a) stærkere sanktioner for at bryde reglerne, (b) en såkaldt “gylden regel”, der lader stater fratrække udgifter til fx grønne investeringer, og (c) mere veldefinerede betingelser for at sætte reglerne på pause, når ekstraordinære kriser rammer. På de områder er uenigheden noget større end for de fire overordnede principper.

Alle er samtidig enige om, at den nye Pagt skal finde en balance mellem vækst og holdbar gæld. Målet er at understøtte Unionens ambitioner om at gennemføre en grøn og digital omstilling, fx projekter som Fitfor55. 

På den ene side står EU’s medlemslande nemlig overfor massive investeringsbehov den kommende tid. I disse år rejser Unionen over en billion euro til grønne investeringer i European Green Deal - og for den digitale omstilling vurderede Kommissionen i 2020, at der er et investeringshul på 125 milliarder euro om året. 11

Alene i løbet af det sidste år har Europa allokeret enorme summer for at dæmpe energikrisens slag på virksomheder og forbrugere. Til og med september måned havde adskillige medlemslande lagt mere end en procent af BNP til side i støtteordninger, heriblandt Italien på 3,3% af BNP, Frankrig 2,9% og Tyskland 2,8% 12  - og det var før, Olaf Scholz på dagens sidste måned annoncerede yderligere hjælp på 200 milliarder euro (ca. 5% af tysk BNP).

Men på den anden side har Europa ikke råd til at lade gælden få frit løb under det nuværende system. Den største bekymring er, at statsgælden bliver så tung i enkelte lande, at investorer vil kræve meget høje priser for at låne penge til dem. 

Blandt EU’s toneangivende stater gælder det især for Italien. Her er renterne på statsobligationer steget langt mere end på tyske, danske, franske eller spanske papirer over de seneste år. Fortsætter udviklingen, truer det euroens sammenhold, da Italien i værste fald ikke vil være i stand til at servicere sin gæld og ikke kan devaluere. 

Endnu er det såkaldte rentespænd (se herunder) fortsat en del lavere end under finanskrisen - men omvendt er gælden langt større i dag. Modsat Italien har Spanien formået at sænke spændet ved at skabe tiltro til den økonomiske politik på markederne. 

Det centrale spørgsmål er, hvad vejen ud af en sådan krise er: gennem besparelser og mindre gæld eller investeringer og højere gæld? Når det kommer til balancen mellem vækst og gæld, bliver de politiske konflikter for alvor tydelige. For hvad er "holdbar gæld" eller et "fornuftigt budget"? Hvordan sikres det? Og hvad skal straffen være for at bryde reglerne?

Resten af dette brief beskriver de forskellige alliancer og positioner på tværs af EU.

Medlemslandenes positioner: En gordisk knude

Forskellen på landes tilbøjelighed og lethed ved at følge reglerne er stor på tværs af EU. Særligt Frankrig, Italien og Grækenland falder sjældent inden for rammerne, mens de nordiske lande opfører sig som klassens dukse. Tyskland er hverken at finde i den ene eller anden kategori, som en opgørelse fra Det Europæiske Finanspolitiske Råd viser:  

Ifølge Europa-Kommissionens viceformand og handelskommissær Valdis Dombrovskis er enigheden mellem finansministrene nu “relativt bred” om den nye revision - men “djævlen ligger i detaljen,” som han sagde i starten af september. 13 Han forventer først, at et nyt regelsæt vil ligge klar i slutningen af 2023.

EU er fortsat splittet mellem nord og syd, men skellet er under opblødning i Sydeuropas favør: Tyskland er mere åben for reformer end tidligere, og Holland er gået sammen med Spanien om et forslag til friere rammer. Danmark finder gradvis færre allierede i den sparsommelige lejr.

De vigtigste medlemslande og alliancers mærkesager er opsummeret her og uddybet nedenfor. Lande udenfor eurozonen får ikke sanktioner for at bryde reglerne, men i flere tilfælde er Pagtens principper skrevet ind i national lovgivning som ved den tyske gældsbremse. I Danmark betyder fastkurspolitikken, at vi i ECBs øjne også bør følge reglerne.

Tyskland: den selvudnævnte vogter

I diskussion om Pagten hviler alle øjne på Tyskland først. De finans- og pengepolitiske principper bag euroens konstruktion er inspireret - eller dikteret - herfra mere end noget andet sted i Europa, og landets nuværende finansminister Christian Lindner vil gerne spille en “medierende rolle” i forhandlingerne. 14  

Traditionelt anses Tysklands finansministre som "høge", der taler for stram politik. Ofte følger andre sparsommelige medlemslande tilmed i tyskernes spor, hvis de skifter holdning, som det fx skete ved etableringen af Genopretningsfonden i sommeren 2020. 

Siden er tyskerne dog også blevet væsentlig mere rundhåndede på indenrigsfronten, senest med annonceringen 30. september af 200 milliarder euro i støtte til økonomien under energikrisen. Med så højt forbrug kan tyskerne få svært ved at kræve afholdenhed fra andre lande.

Hvad siger Christian Lindner om revisionen? Forud for drøftelser i EU har den tyske regering udgivet et non-paper med sine holdninger, som Lindner uddybede i et interview med POLITICO 8. september. 15 16

Her holdt han utvetydigt fast i de nuværende grænser for statsgælden på max 60% og budgetunderskud på minus 3% af BNP. Europa skal "stræbe efter finanspolitisk neutralitet," sagde han.

Men han åbnede også for at indføre større fleksibilitet end den nuværende 1/20-regel for gældsreduktion, så stater kan få længere tid til at nedbringe gælden: reduktionen "er nødvendig på langt sigt set i lyset af inflation, stigende renter og demografiske skift,” men “mit mål er at kombinere en troværdig vej til at reducere gældsraten med et realitistisk perspektiv på gældsniveauerne i mange lande efter corona,” sagde han. Samtidig skal "ethvert middel designes på en måde, der faciliterer vækst", lød det i det tyske non-paper.

Oversat: Vi forstår jeres bekymringer og er åbne for justeringer, men fastholder fokus på sunde finanser.

Til gengæld er Lindner modstander af bilaterale aftaler mellem Kommissionen og medlemslande: "Reglerne skal implementeres af alle på samme måde," sagde han til Financial Times 30. oktober.17

Lindner afviste også enhver ide om en "gylden regel", der giver lande lov til at trække grønne investeringer fra.

Frankrig og Italien: de største kritikere

Frankrig og Italien er ikke bare Pagtens største kritikere i EU - det er også dem, der har opfyldt reglerne færrest gange. Ingen af landene har endnu udmeldt konkrete og detaljerede holdninger til revisionen, men i løbet af det seneste år har ledende ministre udtalt sig ved flere lejligheder.

I Financial Times udgav præsident Macron og daværende premierminister Mario Draghi et fælles debatindlæg med en bastant kritik af de økonomiske spilleregler i EU. 18

De er "obskure og over-komplekse," skrev de. Reglerne "har indsnævret regeringers handlerum under krise og overbebyrdet pengepolitikken," mens de "ikke har formået at give incitament til at prioritere vigtige offentlig investeringer."

Løsningen? "Strukturelle reformer". Europas stater skal reducere gælden, ja, men ikke gennem højere skatter, besparelser på velfærds eller "ulevedygtige" spareprogrammer. De må i stedet sænke det offentlige forbrug gennem strukturelle reformer og bliver nødt til at have tilstrækkeligt manøvrerum i reglerne til at investere:

“Gæld rejst til at finansiere investeringer, der unægteligt gavner fremtidige generationers velfærd og langsigtede vækst, skal favoriseres af de finanspolitiske regler, givet at den slags offentlige forbrug faktisk bidrager til gældens holdbarhed på langt sigt.”

Siden har Frankrigs finansminister Bruno Le Maire ligeledes kaldt reglerne "forældede" og sagt, at de skulle gentænkes. Han erkender, at EU stadig har brug for et loft over staternes forbrug - men mener stadig, at de skal gentænkes. 19

Le Maire har også tidligere udtalt, at den "gyldne regel" oprindeligt foreslået af tænketanken Bruegel Institute "fortjener debat”. 20

Holdningen i Italiens nye regering kendes endnu ikke i detaljerne, men ventes at ligge tæt opad Kommissionens forslag planlagt til 9. november. Til gengæld er det sandsynligt, at magtbalancen mellem Tyskland og Frankrig/Italien har skubbet sig en anelse mod førstnævnte uden Draghis pondus.

Danmark m.fl.: de sparsommelige otte

Danmark regnes ofte som en del af EU's "sparsommelige fire". Begrebet blev især brugt om Holland, Sverige, Østrig og Danmark i diskussionen om genopretningsfonden under coronakrisen i 2021.

Østrig gik i 2021 forrest ved at indsamle underskrifter imod reform. Landets finansminister Gernot Blümel sammenlignede reglerne med fartgrænser i trafikken: "Hvis man ikke følger reglerne, er løsningen mere fartkontrol og strengere straffe - og ikke bare at hæve fartgrænsen."21

I debatten om Pagten tæller gruppen af de sparsommelige hele otte lande, herunder Letland, Tjekkiet, Slovakiet og Finland udover de fire i kernen. Sidste år skrev gruppen et fælles brev med deres syn på sagen. 22

De understregede, at “en reduktion af overdrevne gældsrater må forblive et fælles mål”, og at sunde offentlige finanser udgør “en central søjle i EU-medlemskabet og et fundament for ØMU’en.”

Men de otte finansministre holder dog en dør åben til debat. De fremhæver "simplificering", mere transparente regler og bedre håndhævelse af dem som vigtige mål - men "kun sålænge nye forslag ikke sætter den finanspolitiske bæredygtighed over styr."

Spanien og Holland: den nye alliance

Brevet fra de otte sparsommelige lande er skrevet før Ruslands invasion af Ukraine og energikrisen, der har kastet Europas økonomer ud i en ganske ny situation. I januar fik medunderskriveren Holland en ny finansminister, Sigrid Kaag, der er markant mere åben overfor reformer end hendes forgænger. 23   Efter pandemien og Ukrainekrigen er Holland derfor gået sammen med Spanien i en ny alliance om et fælles forslag til nye regler. 24

Her lægger de vægt på at opbygge stærke “finanspolitiske værn” før næste nedtur - men det skal ske gennem "lande-specifikke strategier", der er "realistiske, gradvise men ambitiøse og kompatible med økonomisk vækst og beskæftigelse.” De nævner både den grønne og digitale omstilling som vigtige mål at tage hensyn til. 

Med andre ord går den hollandske regering nu ind for at tage et pænt skridt væk fra de nuværende regler. De to lande foreslår også at fjerne MTO (medium-term objectives), som stater definerer overfor Kommissionen, og erstatte dem med "en simpel udgiftssregel" (endnu udefineret), der vil gøre reglerne "mere forståelige, nemmere at håndhæve og mere kontracykliske, især hvis de kombineres med veldefinerede ‘escape’-klausuler under ekstraordinære omstændigheder udenfor regeringers kontrol". 

Hollands betingelse for at gå med til mere fleksible regler lyder, at Kommissionen samtidig må sikre en strammere håndhævelse af nye regler. 

Konklusion

Hvad er så Stabilitets- og Vækstpagtens fremtid? Det er usandsynligt, at lande som Italien og Spanien inden for en overkommelig tidsramme igen vil få gældsrater lavere 60% af BNP snart, og udsigterne til omfattende traktatændringer på det område er lange. Nye justeringer af reglerne kan derfor højest genskabe en vis portion tillid til dem og gendanne en økonomisk orden, hvor Europa følger bestemte principper. De kommende måneder vil vise, om landene kan mødes.

Pagtens vigtigste funktion er netop at skabe enighed om de overordnede principper bag regeringers økonomiske politik. Det er afgørende for sammenholdet, særligt i eurozonen, at landene vedkender sig ideerne om, at gæld i ét land kan gå ud over andre, og at gode tider skal udnyttes til at værne sig mod fremtidige kriser. 

Men i praksis kommer staterne ikke uden om dilemmaet mellem investeringer i Europas behov og målet om holdbar gæld. Ofte må Unionen derfor søge andre kreative veje til at finansiere udgifterne. En af de mest skelsættende politiske konsekvenser de senere år er tendensen til flere forslag om fælles gæld - som først med Genopretningsfonden efter corona og senere med ideer om alt fra Ukraines genopbygning til strategiske råstoffer. Dem vil vi se flere af i fremtiden, så længe nationalstaternes egne muligheder for finansiering er begrænsede af fælles regler og markedernes krav.

• 1https://www.euractiv.com/section/economy-jobs/news/eu-fiscal-rules-to-be-suspended-for-another-year/
• 2https://www.gisreportsonline.com/r/stability-growth-pact/
• 3https://www.project-syndicate.org/commentary/europe-stability-pact-reform-investment-by-jean-pisani-ferry-2019-04
• 4https://www.project-syndicate.org/commentary/europe-stability-pact-reform-investment-by-jean-pisani-ferry-2019-04
• 5https://cepr.org/voxeu/columns/adjusting-ambitions-eus-short-romance-debt-reduction-rule-0
• 6https://www.gisreportsonline.com/r/stability-growth-pact/
• 7https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/13019/8
• 8https://www.bruegel.org/sites/default/files/wp_attachments/PC-18_2018.pdf
• 9https://www.ft.com/content/2530efd7-f0a9-4b07-9584-f5131aa006b8
• 10https://www.ft.com/content/2530efd7-f0a9-4b07-9584-f5131aa006b8
• 11https://www.bruegel.org/blog-post/will-european-union-recovery-spending-be-enough-fill-digital-investment-gaps
• 12https://www.bruegel.org/dataset/national-policies-shield-consumers-rising-energy-prices
• 13https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/13019/8
• 14https://www.politico.eu/article/german-finance-minister-lindner-eu-debt-rules-energy-crisis-investment-climate/
• 15https://www.politico.eu/article/german-finance-minister-lindner-eu-debt-rules-energy-crisis-investment-climate/
• 16https://www.politico.eu/article/christian-lindner-wants-to-reign-in-spending-in-germany-and-the-eu/
• 17https://www.ft.com/content/86b27da5-bc6c-49d0-af72-62f79c5c39b3
• 18https://www.ft.com/content/ecbdd1ad-fcb0-4908-a29a-5a3e14185966
• 19https://www.ft.com/content/dde19dbd-80fe-4bda-95a8-55cf38ebfa82
• 20https://agenceurope.eu/en/bulletin/article/12788/1
• 21https://www.handelsblatt.com/politik/international/eu-finanzminister-oesterreich-gegen-aufweichung-von-eu-stabilitaetspakt/27603266.html
• 22https://drive.google.com/file/d/1UYmKjFXrhJdNhc1iA65o24yp4FYBSWnZ/view
• 23https://www.ips-journal.eu/topics/european-integration/can-the-dutch-hawk-turn-into-a-dove-5707/
• 24https://www.government.nl/latest/news/2022/04/04/spain-and-the-netherlands-call-for-a-renewed-eu-fiscal-framework-fit-for-current-and-future-challenges