EU-UK forholdet efter Boris Johnson

“After Johnson, Britain’s relationship with the EU may get worse” skrev The Economist på forsiden den 8. juli 2022 - dagen efter at premierminister Boris Johnson måtte smide håndklædet i ringen og gå af efter måneder med politiske skandaler omkring hans embedsførelse.[1]

Mange hævder, at Boris Johnson havde en afgørende rolle for at sikre et egentligt Brexit efter en lang overgangsperiode fra folkeafstemningen i 2016 frem til udgangen af 2020, hvor Storbritannien endeligt forlod EU, herunder EU’s indre marked. Der er ingen tvivl om, at Boris Johnson spillede en stor rolle på ”leave-siden” under folkeafstemningen, og fremfor alt greb han chancen i 2019 og skabte et billede af sig selv som manden, der kunne få Brexit gennemført og sikrede sig hermed posten som premierminister.[2]

Briterne var dog allerede i vidt omfang parate til at forlade EU efter mange års voldsom politisk og mediemæssig kritik i Storbritannien af EU som et ”taberprojekt”. EU-kritikken blev også næret af finans- og eurokrisen i 10’erne, hvor Storbritannien umiddelbart klarede sig bedre end hovedparten af EU. Så alt i alt var tiden kommet til et brud, når nu den tidligere konservative premierminister David Cameron følte sig kaldet - eller snarere tvunget - til at udskrive en folkeafstemning om Storbritanniens medlemskab i sommeren 2016 for at sikre sig magten i det konservative parti og premierministerposten i Storbritannien.

Både Tory og Labour støtter fortsat Brexit

Boris Johnsons afgang ændrer ikke ved, at Storbritannien forbliver uden for EU og formentligt også uden for EU’s toldunion og det indre marked. I hvert fald har Labours leder, Keir Starmer for nyligt erklæret, at selvom han vil forsøge at skabe bedre politiske og handelsmæssige forhold mellem Storbritannien og EU, så vil Labour ikke søge at få Storbritannien tilbage i EU’s indre marked og toldunion.[3]

Starmers udtalelse faldt i forbindelse med hans forsøg på at forbedre relationerne mellem EU og Storbritannien, mens den konservative regering er i gang med ensidigt at ændre den traktatlige aftale kaldet Den Nordirske Protokol (NIP), som er indgået med EU i forbindelse med Storbritanniens exit af EU efter Brexit, og som trådte i kraft 1. januar 2021 efter nærmest kaotiske forhandlinger mellem EU og den konservative britiske regering under Boris Johnson.[4]

Brexit har pustet til den ulmende nordirske konflikt

Storbritannien forlod EU den 31. januar 2020 med en overgangsperiode, som sluttede den 31. december 2020. Forholdet mellem EU og Storbritannien reguleres nu efter Udtrædelses-traktaten indgået den 17. oktober 2019 og handels- og Samarbejdsaftalen indgået den 24. december 2020.

Til traktaten om Storbritanniens udtræden af EU er knyttet en særlig protokol om handelen mellem Irland, Nordirland og Storbritannien, Den Nordirske Protokol (NIP). Den sigter på at smidiggøre handlen mellem EU og Storbritannien og samtidigt tage højde for, at handel med et Storbritannien uden for EU’s toldunion og indre marked i princippet er underlagt told- og sikkerhedskontroller fra begge parter. [5]

For at undgå politiske konflikter mellem protestanter og katolikker i Nordirland har man forsøgt at bevare et åbent marked mellem Nordirland og resten af Irland. Det har imidlertid ført til politiske protester fra de nordirske protestanter, som hævder, at protokollen fører til unødigt bureaukrati og skader det nordirske forretningsliv, fordi aftalen lægger en de facto grænse mellem Nordirland og resten af Storbritannien ved at kræve kontrol af handlen mellem Nordirland og resten af Storbritannien.[6]

Det har ikke mindsket protestanternes kritik af Protokollen, som bidrog til forsinkelsen af handelsaftalens ikrafttræden ved årsskiftet 2020-21, at de nordirske protestanter (DUP) ved valget den 5. maj 2022 til det nordirske parlament mistede deres relative flertal til katolikkerne (Sinn Fein) og siden da har blokeret for en politisk konstituering af det nordirske parlament i Stormont. Det regionale parlament er centralt for administrationen af Nordirland. Senest ved udgangen af 2024 skal det give sin accept af fortsættelsen af Den Nordirske Protokol.[7]

I sit forsøg på at håndtere den politiske krise har den konservative regering under Johnson udarbejdet en britisk lov, som for det første tillader den britiske regering ensidigt at ændre på bestemmelser i protokollen, og som for det andet afskaffer EU-Domstolens rolle som retslig instans ved bedømmelse af protokollens gyldighed. Lovforslaget er på vej igennem det britiske parlament.[8]

Bruxelles har mistet tålmodigheden med briterne

Det britiske lovforslag har mødt fordømmelse i Bruxelles og EU’s medlemslande og efterlader et indtryk af, at EU ikke kan stole på briterne. Ikke mindst tyskerne er ved at miste tålmodigheden med Storbritannien og indtager en hård forhandlingslinje over for et forventet britisk brud på traktataftalen.[9]

Kommissionen har udover at fordømme forslaget om den ensidige ændring af Den Nordirske Protokol rejst en række traktatbrudssager ved EU-Domstolen,[10] og den har indstillet forhandlingerne med Storbritannien om en fælles regulering af dataudveksling m.m.[11]

Det tjekkiske formandskab vil indkalde til forhandlinger med briterne til september, men der synes ikke i EU-kredse at være stor optimisme med hensyn til at opnå et rimeligt forhandlingsresultat, og EU kan næppe leve med at lade briterne ensidigt diktere betingelserne for handelsrelationerne mellem EU og Storbritannien. Det ville sende et dårligt signal til såvel de hjemlige opinioner i EU-landene som til EU’s andre handelspartnere.[12]

Brexits negative økonomiske konsekvenser begynder at vise sig

Boris Johnson efterlader et Storbritannien uden en økonomisk strategi med holdbare løsninger til at tackle virkningerne af corona-pandemien, af energiprisstigningerne i forbindelse med Ruslands invasion af Ukraine og af Brexit. De britiske konservative benægter, at Brexit skaber yderligere problemer i landets pressede økonomiske situation, mens andelen af briter, som peger på negative konsekvenser ved Brexit i den nuværende økonomiske situation er steget fra ca. 30 procent til ca. 45 procent ifølge en meningsmåling omtalt i netmediet Politico.[13]

Boris Johnson og hans daværende finansminister Rishi Sunak, som nu kandiderer til at blive de konservatives leder og dermed overtage premierministerposten, har afvist økonomers argumenter om, at Brexit vil føre til et fald i samhandelen mellem EU og Storbritannien og dermed mindre konkurrence, innovation og produktivitet i britisk erhvervsliv samt lavere økonomisk vækst. Økonomerne henviser til et relativt svagt britisk opsving og fald i handelen med EU i 2021. Den britiske regering på den anden side henviser til, at det er for tidligt at skelne effekten af Brexit fra effekten af corona-pandemien.[14]

Tilbageslag i britisk økonomi

Tal for udviklingen i BNP fra OECD tyder på, at Storbritanniens økonomi har været udsat for et kraftigt tilbageslag fra corona-pandemien i 2020-21. Men den britiske økonomi har også sammen med EU-lande som Tyskland, Frankrig og Italien haft relativt svært ved at komme ud af krisen jf. figur 1, som viser udviklingen i BNP-væksten i faste priser fra 2015 til 2021. USA, Canada og euroområdet som helhed er indtil videre kommet bedre igennem krisen end Storbritannien. Storbritanniens økonomi taber speed ligesom tysk, fransk og italiensk økonomi, og noget af den tabte speed kan skyldes lavere produktivitet som følge af Brexit.

Figur 1:

Det officielle britiske institut, Office for Budget Responsibility (OBR), har således fastholdt sit skøn for et fald i produktiviteten for britisk økonomi som følge af Brexit på årligt 4 procent og et fald på 15 procent i handelen med EU i forhold til, hvis Storbritannien var blevet i EU. Instituttet påpeger også, at intet tyder på, at handelsaftaler med resten verden vil være bedre end de aftaler, som Storbritannien i forvejen havde via EU. Instituttet henviser her til aftalen med Japan, der er en tro kopi af den aftale, som EU allerede har indgået med Japan.[15]

Handelsaftaler skulle sikre Global Britain

Den konservative britiske regering fremhævede under Johnson en ny aftale med Australien som eksempel på bedre internationale handelsaftaler for Storbritannien efter Brexit. Aftalen bliver imidlertid kritiseret af udvalget for international handel i det britiske parlaments Underhus, bl.a. fordi den rammer britisk landbrug hårdt og kun fører til begrænsede økonomiske fordele især som følge af, at samhandelen med Australien betyder relativt lidt for Storbritannien. Udvalget anbefaler en bedre analyse af aftalens konsekvenser.[16]

Andre økonomiske analyser melder også om tab i handel med EU som følge af Brexit, som ikke indtil videre er erstattet af handel med resten af omverdenen. Nogle af de beregninger peger på en reduktion af importen af varer til Storbritannien, hvilket bl.a. fører til en stigning i fødevarepriserne i Storbritannien på 6 procent som følge af Brexit. Også eksporten af tjenesteydelser er faldet med 6 procent i forhold til eksporten til resten af verden. På den anden side tillader briternes nye immigrationsregler mulighed for erstatning af arbejdskraft fra EU med arbejdskraft fra resten af verden, og økonomernes beregninger tyder ikke på pres på arbejdsmarkedet i form af mindre udenlandsk arbejdskraft eller stigende lønninger som følge af Brexit.[17]

Fald i samhandlen mellem Storbritannien og EU

Tal fra Eurostat over samhandelen mellem EU og Storbritannien viser jf. figur 2 et fald, ikke bare i 2020 som følge af corona-pandemien, men også i 2021, hvor den økonomiske vækst steg mærkbart i både EU og Storbritannien jf. figur 1, og hvor den internationale handel også tog fart igen oven på pandemien.

Figur 2:

Tyskland er Storbritanniens andenstørste handelspartner. Tallene i figur 3 viser et klart fald i samhandlen mellem Tyskland og Storbritannien allerede fra 2016 og et markant fald i 2020 og 2021, selvfølgeligt som følge af corona-pandemien, men det kan også være på grund af effektueringen Brexit i form af handels- og toldaftalen, som trådte i kraft i januar 2021.

Figur 3:

Frankrig er Storbritanniens femtestørste handelspartner, og her har der været en fortsat stigning i samhandelen mellem de to lande fra 2016 til 2019 afbrudt af et drastisk fald som følge af corona-pandemien, men sandsynligt også som følge af Brexit handelsaftalens ikrafttrædelse i januar 2021 jf. figur 4.

Figur 4:

Handelen mellem Danmark og Storbritannien er efter et lavpunkt i 2015 ligeledes steget indtil 2019 jf. figur 5, hvor Storbritannien stadig var medlem af EU, det indre marked samt toldunionen. Derefter er handelen med Danmark også faldet ret drastisk under corona-krisen og har svært ved at accelerere trods fornyet økonomisk vækst i begge lande i løbet af 2021, hvilket igen kan skyldes ikrafttræden af Brexit-handelsaftalen i januar 2021. Danmark er nr. 25 på ranglisten over Storbritanniens største handelspartnere, mens Storbritannien er Danmarks fjerdestørste handelspartner.[18]

Figur 5:

Stigende reguleringsomkostninger for britisk erhvervsliv

Brexit fører også til reguleringsomkostninger for britisk erhvervsliv, hvilket møder kritik fra britisk erhvervsliv. Den konservative regering har brugt sloganet ”take back control” til at give løfter om mindre og bedre offentlig regulering af britisk erhvervsliv efter Brexit. I stedet ser det ud til, at den kemiske sektor for eksempel bliver mødt med massive meromkostninger som følge af britisk regulering af sektoren til afløsning af EU-regulering. EU-reguleringen har årligt kostet sektoren omkring 500 mil. pund, mens regeringens beregninger over de administrative omkostninger ved den britiske regulering løber op i 1 mia. pund om året og måske vil runde 2 mia. pund ifølge artikel fra Financial Times.[19]

Ny konservativ formand vil ikke undsige NIP-lovforslag

Der er som nævnt hverken i Storbritannien eller i Bruxelles megen tiltro til, at en ny leder af det konservative parti og dermed en ny premierminister vil undsige lovforslaget om Den Nordirske Protokol (NIP). Lovforslaget er på vej igennem det britiske Underhus og forventes færdigbehandlet i slutningen af 2022 eller begyndelsen af 2023, afhængigt af mængden af kritiske spørgsmål til lovforslaget i det britiske Overhus, hvor forslaget ventes at møde en del kritik.[20]

Ingen af kandidaterne til posten som formand for det konservative britiske parti vil droppe lovforslaget om ændringer til Den Nordirske Protokol, heller ikke den tidligere finansminister, Rishi Sunak. Sunak har ifølge avisen Financial Times tidligere været blandt de konservative politikere, som har talt for at udvise moderation i forholdet til EU.[21] Det viser, hvor betændt dette emne er i det konservative britiske parti, bl.a. fordi det protestantiske nordirske parti, DUP, hævder, at Protokollen anfægter Storbritanniens suverænitet.

Et andet af hovedargumenterne mod handels- og toldaftalen og især Den Irske Protokol fra politisk side har været, at den skader erhvervslivet i Nordirland, som i forvejen hører til den fattigere del af Storbritannien. Tallene i figur 6 synes klart at modsige dette. Tværtimod peger disse tal på, at produktionen i Nordirland efter corona-pandemien og ikrafttrædelsen af Protokollen overstiger gennemsnittet for produktionsstigningen i hele Storbritannien, som i første kvartal af 2022 endnu ikke er på niveau med produktionen før coronapandemien, jf. også figur 2 ovenfor.[22]

Figur 6:

Kan EU og Storbritannien finde hinanden?

Det store spørgsmål i de fremtidige forhandlinger mellem EU og Storbritannien er, om Boris Johnsons afgang åbner en mulighed for at forhandle en løsning, som uden at skrotte loven om Den Nordirske Protokol undlader at implementere lovforslagets hovedelementer, såsom den ensidige afskaffelse af EU-Domstols rolle ved tvister mellem parterne om Protokollens ordlyd og EU’s statsstøtteregler. På den anden side tyder udtalelser fra EU-repræsentanter i Bruxelles på, at EU kan udvise større fleksibilitet i behandlingen af varer mellem EU og Storbritannien og imellem Nordirland og resten af Storbritannien.[23]

Fra britiske jurister er der klare tilkendegivelser af, at loven om Den Nordirske Protokol vil være et ensidigt britisk brud på Traktaten om den britiske udtræden af EU.[24] Fra EU’s side mangler der heller ikke opfordringer til den britiske regering om at finde et kompromis, som dog ikke kan baseres på en ensidig britisk ”rundbarbering” af Protokollen, jf. den klare kritik fra de tyske og irske udenrigsministre, Annalena Baerbock og Simon Conveney i den britiske avis, the Guardian, den 3. juli d.å. ” “We urge the British government to step back from their unilateral approach and show the same pragmatism and readiness to compromise the EU has shown”, skriver de to ministre blandt andet i deres indlæg.[25]

Problemet er, at NIP lægger en grænse ned midt i Storbritannien mellem Nordirland og resten af det britiske kongerige. Det fører til protester fra de nordirske protestanter, som nævnt oven for, og er derfor vanskeligt for det konservative parti at acceptere, selvom det ikke indtil videre ser ud til at have negative virkninger for Nordirlands økonomi jf. figur 6. DUP fortsætter deres blokade af Det Nordirske Parlament og kræver, at den nye konservative britiske premierminister ændrer Den Nordirske Protokol og afslutter kontrollen af varer mellem Storbritannien og Nordirland.[26]

Tiden vil vise, om parterne kan finde en løsning i det kommende efterår, hvor både EU og Storbritannien står over for store økonomiske og politiske udfordringer, som kalder på samarbejde og fælles løsninger. For nærværende peger meningsmålinger blandt britiske konservative partimedlemmer på, at Liz Truss vil vinde afstemningen i det konservative parti.[27]

Som tidligere udenrigsminister under Johnson var Truss ansvarlig for lovforslaget om ændringen af Den Nordirske Protokol og kan dermed næppe ventes at forsøge en mere moderat forhandlingslinje med EU, hvilket vil føre til stærkt forværrede politiske relationer mellem EU og Storbritannien.[28]

Brexit-processen er upåvirket af geopolitik

Meget tyder derfor på, at EU og Storbritannien - trods den fælles kamp mod Putin - vil skulle bruge tid og politisk kapital på den indbyrdes konflikt. Brexit-processen har sin egen dynamik og er ikke udsat for nogen Zeitenwende eller påvirkning af geopolitikkens primat og helt modsat den politiske udvikling, vi ellers har set i Europa det sidste halve år, hvad enten det gælder EU’s anerkendelse af Ukraine som kandidatland, åbning af EU-optagelsesforhandlinger med Albanien og Nordmakedonien, EU’s beslutning om at levere våben til Ukraine og Sverige og Finlands NATO-medlemskab.