To år efter Ruslands invasion af Ukraine: EU’s forsvarsindustri er en akilleshæl for sikkerhed i Europa

Den 24. februar markerer toårsdagen for Ruslands forsøg på at afsætte regeringen i Kyiv og underlægge Ukraine russisk herredømme. Magtovertagelsen i Kyiv lykkedes som bekendt ikke, men krigen raser fortsat langs den omtrent 1000 kilometer lange frontlinje i det østlige og sydlige Ukraine. Efter al sandsynlighed vil krigen fortsætte i hvert fald et godt stykke ind i 2025.

Den russiske invasion af nabolandet har spillet EU på banen som en vigtig sikkerheds- og forsvarspolitisk aktør. Sammenlagt er EU’s (inklusive dets medlemslandes) støtte til Ukraine (militært, finansielt og humanitært) i dag omtrent tre gange større end USA’s. Måler man den militære støtte alene, er EU også en større donor end USA.

Alligevel er EU alvorligt udfordret og begrænset i evnen til at hjælpe Ukraine. Det skyldes grundlæggende, at EU helt tilbage fra oprettelsen efter 2. Verdenskrig var et ”fredsprojekt”. Det står bl.a. i traktaten, at EU’s budget ikke må anvendes til at støtte initiativer med militære implikationer. På samme vis står det i statutten for Den Europæiske Investeringsbank (EIB), at den ikke må investere i forsvarsindustri. EU er grundlagt til at forebygge krig på kontinentet først og fremmest gennem handel, men ikke til at håndtere krig, hvis den skulle opstå.

Håndtering af krig i Europa – de umiddelbare reaktioner

På den baggrund har EU siden 24. februar 2022 vedtaget tiltag, som mange ikke troede mulige. EU er på banen, som en vigtig spiller.

Allerede få uger efter invasionen vedtog EU det såkaldte ”Strategiske Kompas”. Kompasset sætter retningen for EU’s sikkerheds- og forsvarspolitiske udvikling frem mod 2030 på baggrund af en fælles europæisk trusselsanalyse. Det er første gang, der er lavet en fælles vurdering af de strategiske risici, som EU står over for.[1]

EU’s våbenstøtte til Ukraine i løbet af 2022 og 2023 blev i stort omfang kanaliseret gennem Den Europæiske Fredsfacilitet. Budgettet er blevet øget i flere omgange fra de oprindelige €5,7 mia. til mere end €12 mia.[2] Fredsfaciliteten blev oprettet i 2021 for at forebygge og håndtere krige og konflikter i f.eks. Mellemøsten eller Afrika. På grund af det militære aspekt er den ikke en del af EU’s budget, men en del af det mellemstatslige samarbejde på forsvarsområdet.[3] Da krigen begyndte i Ukraine, betød det, at faciliteten kunne bruges som finansieringsmekanisme for våbenstøtte til Ukraine, fremfor det der var hensigten. Der var reelt den mulighed, EU havde.

Foruden at anvende Fredsfaciliteten til våbenstøtte blev der iværksat et tresporet initiativ til at styrke levering, fælles indkøb og produktion af ammunition til Ukraine. De to første spor, levering og fælles produktion af ammunition, blev finansieret gennem Fredsfaciliteten. Det tredje spor, som består af at styrke produktionskapaciteten for ammunition i europæisk forsvarsindustri, det såkaldte ”ASAP” (Act in Support of Ammunition Production), falder under EU-budgettet og blev derfor vedtaget af Rådet og i Europa-Parlamentet.[4]

Det såkaldte ”EDIRPA” (European Defence Industrial Reinforcement through common Procurement Act) er et incitamentsprogram, der fremmer fælles indkøb mellem EU-landene. EDIRPA har et budget på €300 mio. over to år, og øget fælles indkøb skal styrke europæisk forsvarsindustri.[5]

Foruden de sikkerheds- og forsvarspolitiske initiativer har EU-landene viklet sig ud af afhængigheden af russisk gas, vedtaget 13 sanktionspakker vendt mod Rusland, hjulpet millioner af ukrainske flygtninge og startet optagelsesforhandlinger med Ukraine om EU-medlemskab[6]. Desuden blev der den 6. februar i år vedtaget en økonomisk støttepakke til Ukraine på €50 mia. frem til 2027, den såkaldte ”Ukraine-facilitet”.[7]

Store udfordringer udestår

De nævnte initiativer er store skridt, når der ses på EU’s udgangspunkt. Samlet set har EU efter Ukraine-krigen udviklet den sikkerheds- og forsvarspolitiske værktøjskasse. På den anden side er realiteten også, at der er meget langt igen, før EU kan håndtere krig i Europa. Initiativerne efter Ruslands invasion har været reaktive og resulteret i knopskydning.

Det har blandt andet ført til, at Tyskland forlanger en reform af den militære støtte til Ukraine og har blokeret for den genopfyldning af Fredsfaciliteten på yderligere €5 mia., dvs. i alt over €17 mia., der var planlagt til at skulle finde sted i forbindelse med EU-topmødet i december 2023.

Tyskland finansierer 25% af Fredsfacilitetens midler, da finansieringen er vægtet ud fra BNI. Da Faciliteten er en del af det mellemstatslige samarbejde, har Tyskland ikke ret meget indflydelse på, hvad pengene bruges til. En stor del af udgifterne går til at refundere medlemslandene for ældre våben, som er sendt til Ukraine. Set fra tysk synspunkt går tyske skattepenge derfor i vid udstrækning til at modernisere de øvrige europæiske landes forsvar. I det lys har tyskerne sagt stop, indtil Fredsfaciliteten bliver reformeret.[8]

Det er endnu usikkert, hvad reformen konkret vil betyde. Indtil videre tyder det på, at medlemslandene vil nå til enighed om Fredsfacilitetens fremtid i løbet af foråret og muligvis allerede i forbindelse med topmødet i marts.

I lyset af EU-landenes fælles beslutning om at støtte Ukraine militært var et initiativ som ASAP oplagt. EU-landenes kapacitet til at producere ammunition rækker nemlig langt fra til at støtte Ukraine og styrke egne lagre. Da udgifterne til ASAP går til at opbygge produktionskapacitet, indgår der €500 mio. fra EU’s budget. Medregnet bidrag uden for EU-budgettet beløber initiativet sig til i alt €1 mia., der investeres direkte i kapacitet til at producere ammunition.

Selvom ASAP derfor er et nødvendigt initiativ, er det imidlertid i praksis for lidt i forhold til det store behov. Ifølge en vurdering fra ”European Council on Foreign Relations” har Ukraine behov for 5.000 granater om dagen for at holde det russiske angreb stangen. Det svarer til et årligt forbrug på 1.800.000 granater.[9] Som det ser ud nu, vil EU-landene kunne levere omkring 1.000.000 i løbet af 2024.[10] Hvis Ukraine skal have en chance for at presse de russiske styrker og generobre besat territorium, vil behovet være 3-4.000.000 granater om året. Det illustrerer, hvor stort og akut behovet er for at øge produktionskapaciteten i EU.

En anden udfordring bliver at få EU’s Udrykningsstyrke klar til 2025. Medlemslandene forpligtede sig til det, da de vedtog Det Strategiske Kompas, men de er i en nødsituation på grund af truslen fra Rusland. Truslen giver et pres for at genopbygge de nationale forsvar og leve op til NATO’s styrkemål. Derfor vil genereringen af de 5000 soldater til styrken, der reelt skal være på standby til en nødsituation, være en udfordring. Det gælder ikke mindst kritiske logistiske kapaciteter[11]. De samme styrker, som skal være til rådighed for NATO, kan ikke være til rådighed for EU’s udrykningsstyrke. Det kaldes ”single set of force-princippet”.

Fundamentet for forsvarspolitisk slagkraft bliver støbt

Foruden de tiltag, som har kendetegnet EU de første to år af krigen, er der ved at blive støbt et mere solidt forsvarspolitisk fundament. I det fundament ligger ikke mindst fælles planlægning og rammerne for forsvarsindustrien, som vil være forudsætninger for, at EU fremover får større sikkerheds- og forsvarspolitisk gennemslagskraft.

På baggrund af det Strategiske Kompas og den årlige koordinerede forsvarsgennemgang, ”CARD”, godkendte EU’s forsvarsministre den 14. november 2023 en ny prioritetsplan for udviklingen af EU-landenes militære kapabiliteter.[12] Planen identificerer 22 prioriteter inden for alle arenaer (hær, flyvevåben, søværn, rum og cyber samt tværgående strategiske kapabiliteter), som skal tjene som en fælles referenceramme for EU-landenes forsvarsplanlægning.[13]

Derudover foreslår prioritetsplanen konkrete forsvarsindustrielle projekter for at udvikle de kapabiliteter, der er nødvendige for, at EU kan optræde som en troværdig sikkerhedsaktør og være med til at garantere europæisk sikkerhed.

Netop det forsvarsindustrielle område har været og er fortsat EU’s akilleshæl. Derfor er EU-Kommissionen ved at lægge sidste hånd på en forsvarsindustriel strategi, EDIS, som bliver præsenteret primo marts. Derudover vil Kommissionen foreslå et forsvarsindustrielt program, EDIP, som vil være et finansieringsforslag, der i tråd med strategien skal give et konkret rygstød til forsvarsindustrien.

EDIS og EDIP skal bl.a. styrke koordineret efterspørgsel af forsvarsmateriel, forbedre forsyningskæder, forstærke innovation, støtte sektorens konkurrencedygtighed og forbedre EU’s evne til at leve op til de forsvarspolitiske målsætninger. Initiativerne skal sikre den langsigtede efterspørgsel og mobilisere de investeringer i industrien, der er væsentlige forudsætninger for, at Europa får den nødvendige produktionskapacitet.

Forsvarsindustrien er en akilleshæl

Det er endnu usikkert, hvordan medlemslandene vil modtage Kommissionens udspil til EDIS og EDIP. Det vil afhænge af, om medlemslandene er klar til en fælles europæisk tilgang, eller om de fortsat først og fremmest vil tænke nationalt, når det kommer til forsvarsindustri. Situationen er sådan nu, at medlemslandene står over for en udfordring af Europas sikkerhed, som det efter alt at dømme ikke vil være muligt at løse, hvis rammerne for forsvarsindustrien ikke bliver ændret. Derfor er det muligt, at tiden er moden til en fælles europæisk tilgang.

Krigen i Ukraine viser ved udgangen af år to, hvor afgørende forsvarsindustriel kapacitet er. Det er en nedslidningskrig, hvor massen af materiel spiller en nøglerolle. Rusland har omstillet sin økonomi til krigsproduktion, hvilket betyder, at russerne nu igen har fået overhånden ved frontlinjen. Den øgede russiske industriproduktion understøttes desuden af leverancer af granater fra Nordkorea og Iran.

Som nævnt ovenfor er EU meget langt fra at kunne levere, hvad der skal til. Det gælder i første omgang, hvis Ukraine skal kunne forsvare sig mod de fortsatte russiske angreb og i særdeleshed, hvis Ukraine skal have en chance for at gennembryde de russiske linjer og erobre besat territorium tilbage. Derudover skal EU-landene også genopfylde egne lagre. Det haster, da Rusland opruster effektivt og rykker grænserne for sin hybridkrig mod NATO. Truslen for militære udfordringer fra Rusland mod NATO stiger hastigt.

Den manglende produktionskapacitet på artilleriammunition afspejler også de øvrige dele af forsvarsindustrien. Forbruget i Ukraine og behovet for oprustning blandt medlemslandene er langt højere end produktionskapaciteten. I Tyskland vil det f.eks. tage flere år at erstatte de indtil videre 18 Leopard 2 A6-kampvogne, der er leveret til Ukraine. Det samme gælder de 14 pansrede Howitzer 2000 artilleripjecer og de fem Mars II raketkastere. Endnu er der kun tegnet kontrakter på erstatning af 10 artilleripjecer.[14]

Flodbølgen af efterspørgsel efter våbenleverancerne til Ukraine og voldsomt stigende forsvarsbudgetter i de fleste EU-lande betyder, at de er i indbyrdes konkurrence om de knappe ressourcer. Det vil der i første omgang blive importeret mere fra tredjelande. Tyskland prøver f.eks. at erstatte de fem Mars II-raketkastere med israelske Puls-raketkastere.[15] Det er dog ikke blot i Europa, leveringstiden er lang. Det begynder den også at blive på verdensmarkedet. Den tyske aftale med Israel svæver fortsat i det uvisse.

Polen, der med 4% af BNP har de højeste forholdsmæssige forsvarsudgifter i EU, indgik allerede i august 2022 en stor aftale med Sydkorea om at få leveret 180 K2 kampvogne og 212 K9 artillerisystemer.[16] Derudover indeholder kontrakten mellem Polen og Sydkorea en aftale om at producere 820 K2-kampvogne i Polen under et polsk-koreansk konsortium fra 2026[17]. De første koreanske leverancer er kommet til Polen, men det var en undtagelse på verdensmarkedet, hvor leveringstiderne også er blevet længere.

Stigende efterspørgsel i tredjelande er langt fra problemfrit. I 2022 fik EU-landene omkring 60% af sit forsvarsmateriel fra tredjelande, navnlig USA.[18] Det er en høj andel. Øget import betyder flere og flere forskellige våbensystemer, og mange af disse er ikke kompatible med hinanden. Ifølge et studie fra Europa-Parlamentet fra 2019 havde EU-landene dengang hele 178 forskellige større våbensystemer. Det tal er med al sandsynlighed vokset. Til sammenligning havde USA blot 30.[19]

Studiet fra Europa-Parlamentet anslår, at den samlede ekstraudgift i 2019 på grund af manglende forsvarssamarbejde beløb sig til omtrent €22 mia. om året.[20]. Allerede i slutningen af 2024 vil de europæiske landes forsvarsudgifter være omtrent 30% højere, end de var i 2019.[21] Ekstraudgifterne er sandsynligvis steget i nogenlunde samme takt. Det indre marked, der siden 1993 har givet en enorm økonomisk vækst i EU-landene, er ikke rullet ud til forsvarsindustrien. Den er stadig låst i nationale standarder og udpræget national beskyttelse.[22] Derfor er anvendelsen af forsvarsbudgetterne ineffektiv. Eller sagt på en anden måde: I Europa får vi ikke meget for forsvarskronerne.

Derudover spiller den politiske opbakning til høje forsvarsudgifter ind. Hvis de voldsomt stigende forsvarsbudgetter kan medvirke til at sætte gang i europæisk økonomi og skabe arbejdspladser, er der større sandsynlighed for folkelig opbakning. Hvis over 60% af pengene går til tredjelande, vil der være mindre opbakning. En af årsagerne til, at USA har kunne opretholde høje forsvarsudgifter (ca. 3,5%), er, at stort set alle materielindkøb er indenlandske (+97%), og at de europæiske NATO-lande efterspørger enorme mængder amerikanske våben. 65% af de europæiske landes våbenimport kom fra USA fra 2018-2022.[23] I lyset af at mange europæiske lande investerer i F35-kampfly, er det tal givetvis højere nu.

For Europa er der med andre ord både akutte sikkerhedsmæssige og flere økonomiske grunde til, at der skal gang i europæisk forsvarsindustri. Trods to års krig på kontinentet og vækst i forsvarsbudgetterne er produktionskapacitet kun øget en smule. Det skyldes bl.a., at regeringerne ikke har indgået de langtidskontrakter (dvs. mellem 10 og 15 år), der er nødvendige for, at forsvarsindustrien kan bygge nye fabrikker og åbne yderligere produktionslinjer. Indtil videre har de fleste kontrakter været på tre til fire år, og derefter er der endnu i industrien en frygt for, at efterspørgslen igen vil dale.[24]

Derudover er der en tendens til, at de europæiske forsvar samarbejder mindre, når budgetterne stiger. Når der skal spares, er der et naturligt incitament.[25] Derfor er der risiko for, at der i disse år vil være mindre fokus på koordination og samarbejde i hovedstæderne. Selv efter to år med krig på kontinentet og vedtagelsen af EDIRPA er hovedtendensen, at de europæiske forsvarsministerier laver ukoordinerede indkøb. Der er fælles ordrer gennem Det Europæiske Forsvarsagentur, men ikke i tilstrækkeligt omfang til for alvor at høste stordriftsfordele til gavn for både industri og aftagere.[26] Et styrket EDIRPA vil forstærke incitamenterne til fælles indkøb.

Sluttelig er der også den udfordring, at europæisk forsvarsindustri pga. mange år med lav europæisk efterspørgsel har prioriteret andre markeder. Derfor bliver europæiske ordrer placeret i kø. Det fører bl.a. til, at en stor del (anslået 60%) af den europæiske produktionskapacitet af artilleriammunition i 2023 gik til eksport ud af Europa. De mønstre vil fortsætte i 2024, om end det formentlig vil falde.[27] Derfor kunne der i løbet af 2023 kun leveres 300.000 granater til Ukraine. EU har ikke et redskab til at sikre, at produktion af materiel, der er kritisk for Europas sikkerhed, bliver prioriteret til Europa. En lignende problemstilling er utænkelig i USA.

EU kommer muligvis til at stå på en brændende platform

Siden den kolde krigs ophør har både europæerne og skiftende amerikanske administrationer ofte italesat behovet for, at ”Europa selv skal kunne håndtere europæisk sikkerhed”. Det startede allerede under Balkan-krigene i 1990’erne. De konkrete handlinger har dog ikke stået mål med de mange ord. Derfor er Europa fortsat langt fra at kunne håndtere krigen i Ukraine og truslen fra Rusland uden amerikansk hjælp.

Gennem alle årene har det været et tema i drøftelserne, om EU nu også er det rigtige forum for sikkerhed og forsvar. I Danmark sagde vi et klart ”nej” med forsvarsforbeholdet fra 1993 til 2022. Også i andre europæiske lande har der været en underliggende frygt for, at udvikling i EU-regi på det sikkerheds- og forsvarspolitiske område kunne skade det transatlantiske forhold og dermed NATO. Det har ikke mindst været tilfældet i Central- og Østeuropa. Også selv om USA gennem alle årene har opfordret europæerne til at gøre mere (”burdensharing”), og selv om samarbejdet mellem NATO og EU er tæt.

En del af forklaringen på den europæiske tilbageholdenhed er sandsynligvis økonomisk. Europæerne har ikke ønsket at foretage de investeringer i forsvar, som skulle til for at kunne tage mere ansvar. Selv efter Rusland annekterede Krim og startede krigen i Donbas i 2014, steg forsvarsudgifterne i Europa kun en smule. Stigningen var drevet af Central- og Østeuropa, men forsvarsbudgetterne stagnerede fortsat i Vesteuropa, inklusiv Danmark.[28]

Forsvarsudgifterne er først for alvor begyndt at stige bredt i Europa efter 2022. Stigningen i EU lå ved udgangen af 2023 på 12%[29]. Stigningerne er størst i Central- og Østeuropa, men samlet set betyder stigningerne, at der er et økonomisk grundlag for, at Europa kan tage mere ansvar.

Den anden del af forklaringen ligger i debatten om mellemstatslighed og integration til det overstatslige niveau. Her har der i de fleste lande, inkl. Danmark, været en modvilje mod integration på forsvarsområdet, selv inden for forsvarsindustri. Derfor var det først i 2021, der i EU blev oprettet et generaldirektorat for forsvarsindustri og rumforhold, som hører under Industrikommissær Thierry Breton. Her er det Den Europæiske Forsvarsfond, EDF, som er en forskningsfond oprettet i 2017, det centrale omdrejningspunkt. Det vil sige et afgrænset område af forsvarsindustrien.

Som gennemgangen viser, mangler meget af fundamentet for, at EU kan tage ansvar for europæisk sikkerhed. Om den operative løsning i fremtiden vil ligge i EU eller i en såkaldt ”europæisk søjle” i NATO er uvist. En søjle i NATO er det mest sandsynlige scenarie, da der bl.a. er en fasttømret kommandostruktur, og Storbritannien har fuld mulighed for at deltage og bidrage.

Den del af opgaven, som NATO ikke kan løfte, er at ændre rammerne og dermed styrke forsvarsindustrien. Den 15. februar slog Kommissionsformand von der Leyen fast, at EU’s ”fragmenterede forsvarsmarked bliver nødt til at blive ændret”. Industrien er EU’s kernekompetence, og kun gennem EU kan rammevilkårene ændres effektivt. Et indre marked på forsvar, en stor fælles fond, svarende til EU’s vaccineopkøb under Corona-pandemien, samt væsentlige saltvandsindsprøjtninger til programmer som ASAP og EDIRPA bliver også nævnt.[30] Derudover har von der Leyen ved lanceringen af sit kandidatur til en ny periode som kommissionsformand sagt, at hun ønsker en post som ”forsvarskommissær” for at styrke det forsvarsindustrielle område. [31]

Et af de omdiskuterede emner er, hvordan en fond skulle finansieres. Estlands statsminister, Kaja Kallas, har foreslået en fond må €100 mia. finansieret ved låntagning.[32] Det får udbredt støtte i Central- og Østeuropa og af Frankrigs præsident, Emmanuel Macron. Tyskland og en række andre medlemslande er dog imod lånefinansiering. Der er også forslag om, at statutten for EIB bør ændres, så investeringsbanken kan give et rygstød til forsvarsindustrien. Det har bl.a. Finlands nyvalgte præsident, Alexander Stubb, foreslået. Forslagene er der, men hvor mange, der bliver gennemført og hvordan, er endnu uvist.

Det gælder også, hvordan medlemslandene vil modtage Kommissionens udspil til den forsvarsindustrielle strategi, EDIS, og om det fører til et opgør med den mellemstatslige model for forsvarsindustrien. Hvis EU ikke får øget kompetence på det forsvarsindustrielle område, vil opgaven med at forsyne Ukraine til at modstå det russiske erobringsforsøg og styrke de europæiske forsvar på kort sigt næppe kunne lykkes. Det vil få økonomiske og sikkerhedsmæssige konsekvenser for Europa.

Det er muligt, at krigen i Ukraine og truslen fra Rusland nu er ved at ændre medlemslandenes modvilje. Derudover spiller det ind, at der er en reel risiko for, at Donald Trump vinder præsidentvalget i USA til november. Trumps første præsidentperiode, hans efterfølgende udtalelser og adskillige vidnesbyrd fra en række af Trumps tidligere nøglemedarbejdere sår tvivl, om Trump vil stå bag musketér-eden og dermed også NATO’s fremtid. I givet fald står europæerne på en brændende platform.

Mødet i ”Weimar-formatet”, dvs. Tyskland, Frankrig og Polens udenrigsministre den 12. februar, er muligvis et tegn på, at de tre lande ser behovet for europæiske forsvarsløsninger. De tre lande fremhæver bl.a., at de vil arbejde for øget europæisk forsvarssamarbejde, og at EDIS og andre passende europæiske redskaber skal forbedre EU’s forsvarsevne.[33]

Det er muligt, at den såkaldt ”tysk-franske motor” i EU får ny energi. Derudover er Polen vigtig på det sikkerheds- og forsvarspolitiske område. Både fordi Polen med 4% har de højeste forholdsvise forsvarsudgifter i EU, og fordi Polen er en form for talerør for en del af de central- og østeuropæiske lande. Polen har hidtil været meget tilbageholdende i forhold til EU’s arbejde med sikkerhed og forsvar, men den position ser ud til at blive ændret med Donald Tusk som regeringschef og i lyset af den sikkerhedspolitiske udvikling.

Europa står over for ekstremt vigtige sikkerheds- og forsvarspolitiske beslutninger. Winston Churchill sagde engang om USA, at ”USA altid gør det rigtige, når alle andre muligheder er udtømte”. Tidspunktet, hvor alle andre muligheder er udtømte, er ved at oprinde for Europa.