Nationale forsvarsbudgetter stiger, men vil det også styrke EU-landenes evne til at agere sammen på forsvarsområdet?

Krigen i Ukraine har medført store ændringer i europæisk forsvarspolitik. Blandt andet har en række lande besluttet at øge deres forsvarsbudgetter markant, ligesom mange lande har sendt donationer af forsvarsudstyr og våben til Ukraine. EU har også for første gang anvendt fælles midler til indkøb af våben til et tredjeland. 1

Våbenstøtten til Ukraine og EU-landenes øgede forsvarsindkøb til egne styrker lægger pres på den europæiske forsvarsindustri for at kunne levere på den øgede efterspørgsel. Hvis de enkelte lande isoleret køber til sig selv, kan det føre til væsentlige problemer for koordinationen og samarbejdsevnen mellem europæiske landes væbnede styrker, og derfor har EU lanceret nye initiativer for at øge fælles indkøb af våben og forsvarsudstyr.

Voksende behov for forsvarsudstyr

Siden Ruslands angreb på Ukraine den 24. februar 2022 har næsten alle EU-lande meddelt, at de vil anvende flere midler på deres forsvar - tilsammen vil de bruge mere end 230 mia. EUR over de næste år på at modernisere og udbygge deres beholdning af våben, ammunition og øvrigt forsvarsudstyr. 2

Det øgede behov for flere investeringer i forsvarssektoren skyldes de åbenbare ændringer i hovedopgaverne for europæiske forsvarsstyrker. Efter årtier med fred i Europa siden Murens fald, bortset fra krigene i Balkan som den markante undtagelse, står mange europæiske lande nu et sted, hvor de skal skifte deres fokus for militær aktivitet fra ekspeditionsoperationer med fokus på krisestyring, oprørs- og terrorbekæmpelse tilbage til hypotetisk konflikt mod en symmetrisk modstander. 3

For den europæiske forsvarsindustri har konsekvensen siden 1990’erne været, at den har produceret komplekse våben i meget små serier over en lang periode, hvilket har passet til situationen i fredstid. 4

Et forværret sikkerhedsbillede

EU’s forsvarsagenturs Coordinated Annual Review on Defence (CARD) rapport fra 2022 anfører, at krigens tilbagevenden i Europa bekræfter nødvendigheden af, at medlemsstaterne er i stand til at modstå en omfattende militær konflikt, der involverer en symmetrisk modstander. 5

Den analyse findes også i EU’s Strategiske Kompas fra 2022, som fremhæver, at det overordnede sikkerhedslandskab er langt mere ustabilt, komplekst og fragmenteret end tidligere. 6  Kompasset ser Ruslands aggressive og ekspansionistiske udenrigspolitik som en langsigtet og direkte trussel mod europæisk sikkerhed og Kina som en økonomisk konkurrent og en systemisk rival, omend også en samarbejdspartner på visse områder. 7 For at imødekomme truslerne fra dette forværrede sikkerhedslandskab finder EU det derfor nødvendigt at øge forsvarsudgifterne væsentligt, især ved at sikre mere koordinerede indkøb og udvikling af forsvarsmateriel. 8

USA har i sin nationale sikkerhedsstrategi, godkendt af Biden-administrationen den 12. oktober 2022, gjort det klart, at de ser Kina som en systemisk, global udfordring og Rusland som en mere regional trussel. 9  Derfor fortsætter USA sin strategi om at fokusere mere på Stillehavet og Østasien og ønsker, at de europæiske allierede yder et større bidrag til konventionelle styrker for at afskrække og forsvare sig mod Rusland, især ved at udvikle deres landstyrker. 10  Det betyder et øget behov for våben og udstyr til de europæiske landes styrker.

Nyt pres for at leve op til NATO’s målsætning på forsvarsudgifter

Over de seneste år har de europæiske lande, som også er medlem af NATO udarbejdet planer for at nå op på NATO’s målsætning om, at alle NATO-medlemmer anvender minimum to procent af deres BNP på forsvaret. Det vedtog NATO tilbage i 2006 11  og bekræftede med Wales-aftalen igen i 2014, delvis som en reaktion på Ruslands annektering af Krim. 12  Det har resulteret i gradvist øgede forsvarsudgifter i medlemslandene. I disse måneder drøftes det desuden, om målsætningen i NATO skal løftes yderligere på topmødet i Vilnius til juli 202313 .

Selvom de lande, der både er NATO og EU medlemmer, som helhed er kommet tættere på to-procentsmålsætningen, har de ikke bidraget jævnt til denne tendens. I 2022 brugte Grækenland og Polen henholdsvis 3,76 og 2,42 procent af deres BNP på forsvaret, mens andre som Tyskland og Spanien kun anvendte henholdsvis 1,44 og 1,01 procent. 14  Det betyder, at der stadig er mange medlemslande, som ligger langt under den aftalte milepæl.

Når store lande som Tyskland og Frankrig ikke er på to procent, betyder det selvsagt, at EU’s samlede udgifter anvendt på forsvar ligger væsentligt under USA’s, der i 2022 udgjorte cirka 822 mia. US dollars eller 3,47 procent af BNP. 15

Ny russisk aggression i form af invasionen af Ukraine har fornyet fokus på at leve op til NATO-forpligtelsen, og selv ofte tilbageholdende lande som Tyskland har understreget deres hensigt om at nå to-procentsmålsætningen. 16  Ikke alle lande opruster dog med samme hastighed, selvom mange lande har annonceret planer for at nå målet inden for de næste år. 17

Stigende forsvarsudgifter betyder også en markant øget efterspørgsel efter våben og udstyr til at bevæbne styrker. Andelen af forsvarsudgifter anvendt på indkøb og udvikling af forsvarsudstyr er heller ikke jævnt fordelt mellem medlemslandene. Nogle lande med store økonomier, som Tyskland og Italien, brugte henholdsvis 20,9 og 22,7 procent af deres forsvarsudgifter på udvikling og indkøb af udstyr og våben i 2022, mens andre lande, som Grækenland, brugte 45,3 procent til samme formål. 18

Over de sidste ti år har Tyskland, ligesom en række andre EU-lande, generelt brugt en meget lille andel af forsvarsudgifterne på materiel, så lidt som 11,8 procent i 2017. 19  Det har forårsaget mangel på visse former for udstyr og ammunition, som rapporteret af en række tyske medier. 20  Formentlig vil det betyde, at en høj andel af nye forsvarsudgifter for lande som Tyskland vil tage form af stærkt øgede udgifter til indkøb og udvikling af materiel og våben.

Samtidig har mange lande tømt store dele af deres lagre for at forsyne Ukraine med våben. Frankrig gav i 2022 mindst 18 moderne Caesar-haubitser til Ukraine – omkring 20 procent af alt Frankrigs eksisterende artilleri. 21  Men behovet for våben og materiel er stadigvæk meget højt hos ukrainerne. Sidste sommer i Donbas-regionen affyrede ukrainerne 6.000 til 7.000 artillerigranater hver dag. Til sammenligning producerer USA ca. 15.000 granater hver måned. 22

Behovet for at kunne opbygge europæiske arsenaler samtidig med fortsat at kunne sende materiel til Ukraine kræver derfor, at produktionskapaciteten i europæisk forsvarsindustri bliver væsentligt øget.

Øgede udgifter til forsvarsmateriel give ikke nødvendigvis Europa større slagkraft

De øgede investeringer i forsvaret kan skabe problemer, hvis der ikke sikres tilstrækkelig koordinering og samarbejde i både NATO og EU. Ukoordinerede og kortsigtede nationale indkøbsbeslutninger har ofte langsigtet indflydelse, som kan have negativ indvirkning på evnen til at agere sammen på tværs af europæiske væbnede styrker. 23  En mangel på fælles indkøb kan derfor også gøre det sværere for EU-lande at agere sammen i NATO sammenhæng. 24

Øget forsvarsproduktion på nationalt plan kan øge fragmenteringen af den europæiske forsvarssektor langs nationale grænser, begrænse potentialet for kompatibilitet af udstyr og hæmme fælles samarbejde og handleevne mellem medlemslandenes væbnede styrker. 25

Dette er især et problem, fordi der allerede er et meget fragmenteret forsvarslandskab i Europa. Europæiske styrker har 29 forskellige typer destroyere, 17 typer tunge kampvogne og 20 typer jagerfly sammenlignet med henholdsvis fire, en og seks i USA. 26  De mange forskellige våbensystemer betyder, at Europa har behov for flere reservedele, forsyningskæder, uddannelseskrav og mere kompliceret logistik, for at nationale forsvarsenheder kan samarbejde i felten. 27

De logistiske problemer er forværret af, at de europæiske styrker som helhed mangler kritiske logistiske systemer, der er nødvendige for at understøtte militære operationer, men som ikke er tilstrækkeligt udviklet på national plan. 28 Da europæiske NATO-styrker, selv de mest udviklede nationale styrker som de franske, opererede i Afghanistan, forblev de afhængige af kritiske amerikanske kapaciteter såsom lufttransport for at kunne deltage i operationer. 29

Samtidig har europæiske styrker ofte færre af de dyreste og mest avancerede våben og udstyr, fordi de ofte er for dyre at købe for de enkelte medlemslande. 30 Når der foretages nye high-end opkøb, bliver der desuden ofte sparet på reservedele og vedligeholdelse for at kunne have råd til materiellet. 31

Fragmenteringen i det europæiske forsvarslandskab har også betydelige konsekvenser for forsvarsindustrien. Europæiske lande har generelt højere omkostninger i indkøb af forsvarsmateriel i forhold til USA, fordi de europæiske forsvarsvirksomheder ikke har samme stordriftsfordele, som de større, konsoliderede industrikoncerner i USA. 32  Disse stordriftsfordele betyder, at USA kan foretage større indkøb ad gangen, der kan reducere omkostningerne pr. enhed betydeligt. 33  EU-Kommissionen har estimeret, at unødig duplikering af udviklingsprojekter og manglen på stordriftsfordele koster medlemslandene mellem 25 og 100 mia. EUR årligt. 34

EU-landene har ikke købt meget fælles

Øget koordinering og samarbejde, især igennem flere fælles indkøb af forsvarsudstyr, har derfor været en af prioriteringerne for EU’s forsvarspolitik siden 2016. 35  Selvom det har været en politisk prioritet, har medlemslandene dog generelt ikke fulgt anbefalingerne. CARD-rapporten fra 2022 anfører, at medlemsstaterne primært gennemfører deres planer nationalt, idet kun 18 procent af alle investeringer i forsvarsprogrammer blev gennemført i samarbejde med andre EU-lande i 2021. 36

En af hovedgrundene til, at der ikke sker flere fælles indkøb, er, at EU-lande med betydelige nationale forsvarsindustrier beskytter dem og derfor i vid udstrækning køber nationalt. 37  Det er selvfølgelig nemmere at gennemføre med nationale planer end at inddrage andre lande med egne forsvarsindustrier i fælles aftaler.

Samtidig er mange medlemslande glade for at købe varer ”off the shelf” hos andre lande, især USA, for at få systemer, som er allerforrest i den teknologiske udvikling, og for at cementere forsvarspartnerskaber uden for EU. 38

CARD-rapporten fremhæver, at medlemsstaterne generelt kun overvejer samarbejde, når det falder sammen med nationale planer, gavner den nationale industri, eller konsoliderer et strategisk partnerskab. 39  Mange betragter europæiske samarbejdstilgange som mere tidskrævende og komplekse og vælger derfor ofte nationale løsninger eller leverandører uden for EU. 40

De projekter, der rent faktisk bliver gennemført via europæisk samarbejde, kan også lide af problemer med koordinationen undervejs i udviklingsprocessen. Nationale krav til de tekniske specifikationer og pres for at øge den nationale forsvarsindustrielle deltagelse kan medføre stigende omkostninger og forsinkelser i multinationale programmer. 41

Hvad har EU gjort?

At øge andelen af fælles indkøb af forsvarsudstyr er noget, EU-Kommissionen har understøttet i flere år. Dette startede med den globale strategi for EU’s udenrigs- og sikkerhedspolitik i 2016, som opfordrede til flere fælles indkøb. 42  Dette blev efterfulgt af en række initiativer, som European Defence Fund (EDF) og Permanent Structured Cooperation (PESCO), som har til mål at bistå medlemslande med fælles forskning og udvikling af nye kapaciteter. Det var første gang i historien, at der i EU’s budget blev afsat midler til udgifter i forsvarssektoren. 43

Selvom disse initiativer forventes at kunne levere betydelige resultater for de kapaciteter, der i øjeblikket er under udvikling, har deres indflydelse på nuværende fælles indkøb været ret begrænset. CARD-rapporten fra 2022 fandt, at der kun blev gjort beskedne fremskridt i at omsætte de samarbejdsmuligheder, der blev præsenteret i 2020, til konkret samarbejde, og at der endnu ikke var observeret forbedret sammenhæng i EU's forsvarslandskab. 44

Forsvars- og sikkerhedspolitik er mellemstatsligt i EU, og derfor har EU kun begrænset kompetence på området. 45  EU’s initiativer kræver derfor aktiv deltagelse og politisk prioritering fra medlemslandene for at kunne have en væsentlig indvirkning.

Udover ovennævnte er en af grundene til, at EU-initiativerne ikke har haft særlig stor indflydelse, at bevillingerne fra EU til området er begrænsede. I 2021 brugte Kommissionen 1,7 mio. EUR på forsvarsprogrammer, mens medlemslandene brugte 52 mia. EUR på udvikling og indkøb af forsvarsmateriel. 46  Den stærke vækst i nationale forsvarsbudgetter fremadrettet kan derfor mindske EU’s andel af finansiering til forsvarsudvikling endnu mere.

Hvad vil EU gøre?

Samtidig med at de nationale forsvarsbudgetter stiger markant, har EU også meldt en øget indsats for europæisk forsvarspolitik ud, især vedrørende fælles indkøb af forsvarsudstyr. 47  For eksempel trådte EDF i kraft i 2021 med et budget på 8 mia. EUR frem til 2027. 48

Kommissionen forsøger med flere instrumenter at understøtte fælles indkøb. Det første skridt er Kommissionens etablering af et kortsigtet EU-instrument, European Defence Industry Reinforcement through common Procurement Act (EDIRPA), med et budget på 500 mio. EUR fra 2022 til 2024. 49  Det har til formål at hjælpe medlemslande med at imødekomme de mest presserende og kritiske behov for forsvarsmateriel og for at genoprette lagre af våben, som er blevet sendt til Ukraine. 50  EDIRPA vil direkte øge mængden af fælles indkøb, idet midlerne kun kan bruges af et konsortium af mindst tre medlemsstater. 51

Selvom budgettet er lille og driftstiden kort, kan instrumentet bruges som et første skridt mod noget mere permanent. Kommissionen har erklæret, at EDIRPA skal danne grundlaget for et opfølgende værktøj kaldet European Defence Investment Program (EDIP), som skal have et længere sigt samt et større budget. 52 EDIP vil blive fremlagt af Kommissionen i 2023 for at kunne træde i kraft fra 2024. 53

Ideen med EDIP er at tilskynde til mere fælles indkøb ved at reducere de finansielle barrierer gennem en momsfritagelse. 54  Hvis det ligesom for EDIRPA vil være et krav, at deltagende medlemslande skal være del af et konsortium med mindst to andre, kunne det udgøre et betydeligt værktøj til at skubbe medlemslande mod flere fælles indkøb. 55

Hvor meget, disse nye initiativer vil påvirke fælles indkøb, er ikke klart endnu. De specifikke regler for, hvordan EDIP vil fungere, er ikke besluttet endnu, og heller ikke hvor stort et budget EDIP vil have. 56  Ud for et rent økonomisk synspunkt, hvis budgetterne i EU’s forsvarsinstrumenter forbliver relativt lave, vil de næppe være attraktive nok i sig selv til, at EU-lande vil vælge forsvarsudvikling og indkøb gennem EU fremfor egne indkøb. Øgede EU-afgifter til forsvarsindustrien vil også komme under pres fra andre vigtige behov i en tid, hvor der er brug for penge til andre politiske prioriteter, såsom økonomisk genopretning efter Covid, bekæmpelse af klimaændringer, energiomstillingen for blot at nævne nogle få. 57

Alligevel står det klart, at Kommissionen er i gang med at øge EU’s rolle i den europæiske forsvarsindustri og har nået en ny milepæl med de nye initiativer. 58 Ændringen i sikkerhedsmiljøet siden den russiske invasion kan også være med til at skubbe til politikerne og sætte ønsker om mere fælles indkøb og udvikling i EU højere op på dagsordenen. De næste år vil vise, hvor effektive EU's nye instrumenter vil være, og i hvilket omfang nationale interesser fortsat vil styre udenom yderligere samarbejde og fælles indkøb i EU.

• 1https://www.politico.eu/article/eu-ukraine-russia-funding-weapons-budget-military-aid/
• 2https://www.politico.eu/article/europe-defense-military-industry-keep-up-demands/
• 3https://www.csis.org/analysis/transforming-european-defense
• 4https://www.politico.eu/article/europe-defense-military-industry-keep-up-demands/
• 5https://eda.europa.eu/docs/default-source/eda-publications/2022-card-report.pdf
• 6https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/strategic_compass_en3_web.pdf
• 7https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/strategic_compass_en3_web.pdf
• 8https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/documents/strategic_compass_en3_web.pdf
• 9https://www.whitehouse.gov/wp-content/uploads/2022/10/Biden-Harris-Administrations-National-Security-Strategy-10.2022.pdf
• 10https://www.cer.eu/insights/european-defence-missing-its-moment
• 11https://www.nato.int/cps/en/natohq/topics_67655.htm
• 12https://www.nato.int/cps/en/natohq/official_texts_112985.htm#:~:text=The%20North%20Atlantic%20Alliance%20binds,its%20members%20through%20collective%20defence.
• 13https://www.reuters.com/business/aerospace-defense/nato-allies-may-lift-target-spend-2-output-defence-stoltenberg-2022-11-21/
• 14https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/220627-def-exp-2022-en.pdf
• 15https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/220627-def-exp-2022-en.pdf
• 16https://www.sipri.org/commentary/blog/2022/explainer-proposed-hike-german-military-spending
• 17https://commonslibrary.parliament.uk/defence-spending-pledges-by-nato-members-since-russia-invaded-ukraine/#:~:text=At%20the%20NATO%20Summit%20in,GDP%20on%20defence%20by%202024.
• 18https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/220627-def-exp-2022-en.pdf
• 19https://www.nato.int/nato_static_fl2014/assets/pdf/2022/6/pdf/220627-def-exp-2022-en.pdf
• 20https://www.dw.com/en/puma-tanks-unusable-is-germanys-military-unfit-for-action/a-63955452
• 21https://www.nytimes.com/2022/11/26/world/europe/nato-weapons-shortage-ukraine.html
• 22https://www.nytimes.com/2022/11/26/world/europe/nato-weapons-shortage-ukraine.html
• 23https://www.politico.eu/article/europe-defense-efforts-budget-underwhelming-war-ukraine-russia/
• 24https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/eugs_review_web_0.pdf
• 25https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_4491
• 26https://www.csis.org/analysis/transforming-european-defense
• 27https://www.cer.eu/insights/european-defence-missing-its-moment
• 28https://www.americanprogress.org/article/case-eu-defense/
• 29https://www.americanprogress.org/article/case-eu-defense/
• 30https://www.americanprogress.org/article/case-eu-defense/
• 31https://www.americanprogress.org/article/case-eu-defense/
• 32https://www.americanprogress.org/article/case-eu-defense/
• 33https://cms.polsci.ku.dk/publikationer/getittogether/Get_it_Together.pdf
• 34https://www.fmn.dk/globalassets/fmn/dokumenter/2020/-danish-national-actionplan-2020-.pdf
• 35https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/eugs_review_web_0.pdf
• 36https://eda.europa.eu/docs/default-source/eda-publications/2022-card-report.pdf
• 37https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/88104
• 38https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/88104
• 39https://eda.europa.eu/docs/default-source/eda-publications/2022-card-report.pdf
• 40https://eda.europa.eu/docs/default-source/eda-publications/2022-card-report.pdf
• 41https://www.clingendael.org/sites/default/files/2022-12/PB_Strategic_Autonomy_in_Defence.pdf
• 42https://www.eeas.europa.eu/sites/default/files/eugs_review_web_0.pdf
• 43https://www.clingendael.org/sites/default/files/2022-12/PB_Strategic_Autonomy_in_Defence.pdf
• 44https://eda.europa.eu/docs/default-source/eda-publications/2022-card-report.pdf
• 45https://www.consilium.europa.eu/en/policies/defence-security/
• 46https://www.clingendael.org/sites/default/files/2022-12/PB_Strategic_Autonomy_in_Defence.pdf
• 47https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_4491
• 48https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/european-defence-fund-edf_en
• 49https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_4491
• 50https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_4491
• 51https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/IP_22_4491
• 52https://www.euractiv.com/section/defence-and-security/opinion/collective-defence-investment-europe-must-do-more-and-at-a-faster-pace/
• 53https://www.euractiv.com/section/defence-and-security/opinion/collective-defence-investment-europe-must-do-more-and-at-a-faster-pace/
• 54https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/88104
• 55https://carnegieeurope.eu/strategiceurope/88104
• 56https://www.clingendael.org/sites/default/files/2022-12/PB_Strategic_Autonomy_in_Defence.pdf
• 57https://www.csis.org/analysis/transforming-european-defense
• 58https://www.clingendael.org/sites/default/files/2022-12/PB_Strategic_Autonomy_in_Defence.pdf