Notat

Coronakrisen og EU’s nye beredskab: Er HERA et kvantespring eller hop fremad?

Ursula Von der Leyen med mundbind

Resume RESUME Covid-19-krisen har med al tydelighed vist, at EU manglede et effektivt sundhedskriseberedskab. Modsat USA havde EU ikke et institutionelt set-up eller de nødvendige finansielle midler til at fremskynde udvikling, produktion og indkøb af vacciner. I stedet måtte EU ty til reaktive, ad hoc-løsninger med alt fra indgåelse af vaccinekontrakter til lageropbygning af værnemidler og medicinsk udstyr. EU’s manglende beredskab kostede menneskeliv og medførte en massiv nedlukning af Europas økonomier.

Med inspiration fra USA har EU nu fået en ny myndighed for kriseberedskab og -indsats på sundhedsområdet (HERA), der skal styrke EU’s interne koordination og fællesindsats før og under kriser.  I ”fredstid” skal HERA stå for investeringer og tiltag, der sigter på at styrke forebyggelse af og beredskab til nye krisesituationer. I krisesituationer kan HERA hurtigt overgå til at udføre kriseindsatser (så som vaccineindkøb). 

Med et samlet system til forberedelse og håndtering af alvorlige grænseoverskridende sundhedstrusler står EU nu stærkere i kampen mod fremtidige sundhedskriser. HERA udgør dog på nuværende tidspunkt næppe et stort nybrud. Flere af problemerne under pandemien er fortsat uløste.

Mest presserende er, at EU stadig ikke har mulighed for at rejse hurtig og massiv kapital i krisetider til at fremskynde vaccineforskning og -udvikling. Paradoksalt nok har EU en reserve til veterinærkriser, men ikke til sundhedskriser der rammer mennesker. Frem mod evalueringen af HERA i 2024 er det derfor vigtigt at have et skarpt øje på netop krisefinansieringen. I hvert fald vil det være et betydeligt legitimitetstab for EU og medlemslandene, hvis europæerne må sande, at EU ikke fremadrettet er bedre rustet til at sikre hurtig adgang til nødvendig medicinske modforanstaltninger (som vacciner og lægemidler).
 

"For mig står det krystalklart: Vi skal opbygge en stærkere europæisk sundhedsunion […]. Vi er nødt til at styrke vores kriseberedskab og -styring i forbindelse med grænseoverskridende sundhedstrusler.      [Derfor] vil vi opbygge et europæisk BARDA – et agentur for biomedicinsk avanceret forskning og udvikling." citat af: Ursula von der Leyen.

Sådan lød ordene fra kommissionsformand Ursula von der Leyen i september 2020 i sin årlige tale om Unionens tilstand med direkte reference til det amerikanske pandemiagentur, BARDA.

Kommissionsformanden ambitioner fejlede ikke noget. EU måtte tage ved lære af sine fejl af ikke at have opbygget og investeret i en fælles beredskabs- og indsatskapacitet til at reagere hurtigt og koordineret på alvorlige grænseoverskridende sundhedstrusler. 

Da Covid-19-pandemien ramte Europa i starten af 2020, havde EU ikke en værktøjskasse parat til at håndtere krisen – og medlemslandene var lige så uforberedte på nationalt plan. EU havde intet overblik over udbuddet af og produktionskapaciteten for medicinske modforanstaltninger, så som værnemidler og respiratorer, endsige antallet af intensivpladser på medlemsstaters hospitaler. Der var heller ingen strategiske lagrer for farmaceutiske produkter at trække på, da de globale forsyningskæder svigtede i starten af krisen. F.eks. leverede Kina langt fra alle de værnemidler, Europa havde brug for. Og da det stod klart, at Covid-19 kun kunne bekæmpes med vacciner, manglede EU den nødvendige struktur til at støtte udvikling, produktion og indkøb af vacciner. Det er ikke overraskende, da sundhed er national kompetence, men krisens grænseoversskridende karakter bevirkede, at EU havde store problemer med og behov for at udvikle fællessvar.

EU’s situation stod i skærende kontrast til situationen i USA. Det amerikanske agentur for biomedicinsk avanceret forskning og udvikling (BARDA) var grunden til, at amerikanerne fik hurtigere adgang til Covid-19-vacciner end europæerne.  Opskriften var mangeårige, massive investeringer i vaccineforskning og -udvikling knyttet til forhåndsindkøbsaftaler samt stærke offentlig-private partnerskaber. Det var også BARDA, der med et øget budget under Covid-19-krisen indgik vaccinekontrakter med de vaccineproducenter, de støttede.

For Europa-Kommissionen stod det hurtigt klart: EU måtte have sit eget BARDA-lignende set-up. Der gik et år fra ord til handling. Samme dag som von der Leyens 2021-tale om Unionens tilstand i september 2021 præsenterede Kommissionen forslaget til EU’s pendant: en myndighed for kriseberedskab og -indsats på sundhedsområdet (HERA). 

HERA indgår som en vigtig del af oprettelsen af en europæisk sundhedsunion, der også inkluderer en styrkelse af den retlige ramme for grænseoverskridende sundhedstrusler, en lægemiddelstrategi for Europa og et udvidet og forbedret mandat til både Det Europæiske Lægemiddelagentur (EMA) og Det Europæiske Center for Forebyggelse og Kontrol med Sygdomme (ECDC). 
HERA skal sikre forsyning af og adgang til medicinske modforanstaltninger, såsom vacciner, lægemidler, medicinsk udstyr og diagnostik, der indtil nu har været opdelt mellem flere af EU’s politiske rammer og finansieringsprogrammer. HERA’s indsatsområde er todelt: (1) Beredskab før en krise beskrevet i en meddelelse og (2) indsatsen under en krise udbygget i en rådsforordning, vedtaget af Rådet d. 20. december 2021. 

Kommissionens HERA-udspil i september 2021 fik en blandet modtagelse. Mediet Politico konkluderede, at ”HERA ikke var den helt, som Europa-Parlamentet havde håbet på, men heller ikke den nytænkning Rådet havde frygtet”.  Kommissionens ambitioner om at oprette et europæisk BARDA var da også nedskaleret. Som udtrykt af næstformand for Kommissionen, Margaritis Schinas, ”Vi ønsker ikke at øge forventningerne og give indtrykket af, at det her er en game-changer […]. Men vi mener, at det er en ny struktur med en klar merværdi”.  Særligt Europa-Parlamentet (EP) var skuffede over, at HERA ikke blev oprettet som et selvstændigt agentur, som Kommissionen oprindeligt havde lagt op til, og dermed satte Parlamentet uden for indflydelse.

I dette notat ser Tænketanken EUROPA nærmere på, hvordan HERA bidrager til at højne EU’s sundhedskriseberedskab og -indsats fremadrettet.  Hvad har EU lært af krisen, og i hvor stort omfang vil man stå bedre, hvis eller måske snarere når en ny krise rammer på ny. Notatet giver først et overblik over de forsyningsvanskeligheder, EU stod over for under pandemien – og de ad hoc-foranstaltninger EU anvendte for at afhjælpe dem. Herefter ser vi nærmere på HERA’s tiltænkte rolle i beredskabs- og krisefasen samt udfordringerne med HERA’s nuværende set-up.
Notatet bygger både på input fra 10 interviews med medicinalindustrien, nationale og EU-embedsmænd og forskere samt et roundtable om ”HERA’s fremtidige rolle” afholdt i november 2021 af Tænketanken EUROPA i samarbejde med Lægemiddelindustriforeningen (Lif).

Tænketanken EUROPA indtager ikke holdninger som organisation. Denne tekst repræsenterer alene – som alle udgivelser fra Tænketanken EUROPA – forfatterens/forfatternes betragtninger.

Nyhedsbrev

Modtag vores nyhedsbrev og få analyser, notater og invitationer til events før alle andre.