Brief

Udsigt til grænseåbninger i EU

Resume 15 EU-lande har gennemført grænselukninger under coronaudbruddet. Nu ser det ud til, at flere lande så småt begynder at åbne igen, men turistindustri og rejseglade europæere må nok indstille sig på en sommer i coronaens skygge.

(Dette brief blev offentliggjort d. 7. maj, men er senest opdateret 10. juni 2020.)

Et af mange, eksistentielle spørgsmål under coronakrisen har været, hvilke omkostninger, det er nødvendigt at leve med for at redde menneskeliv og undgå overbelastning af kritiske samfundsfunktioner. Den forestående højsæson for turisme sætter nu massivt fokus på dette dilemma. For når flere EU-lande i disse dage lemper en række af de inddæmningstiltag, der blev indført som reaktion på coronaudbruddet, er spørgsmålet, om landegrænserne bør være blandt det første – eller det sidste – der lukkes op for.

(Update: Flere lande har 13. maj bebudet grænseåbninger – få overblik her)

For en hårdt presset turismeindustri, der tegner sig for omkring 27 mio. arbejdspladser i Europa, er en snarlig genåbning ved at være sidste chance for at undgå et gigantisk kollaps. Det gælder også i Danmark, hvor bl.a. jyske borgmestre presser på, for at tyskere kan tilbringe sommeren langs Vestkysten.

Oven i det kommer, at grænsekontrollen har skabt betydelig frustration i regioner, f.eks. mellem Tyskland og Frankrig, hvor borgere er vant til at arbejde, studere, handle, gå til tandlæge og dyrke motion uden at skelne til, hvor landegrænserne løber.

På lidt over én uge i midt-marts 2020 gik EU-interne grænsebomme ned i 15 medlemslande fra Østrig den 11. marts til Belgien den 20. marts (se også Tænketanken EUROPAs tidslinje). Foranlediget af coronavirussens hastige spredning skete det uden nævneværdig koordination mellem naboer eller for den sags skyld med Europa-Kommissionen. 12 EU-lande, herunder turistmagneter som Grækenland, Kroatien og Italien, fravalgte i hele perioden denne inddæmningsmodel og indførte ikke grænsekontrol.

Sideløbende med massive transportbegrænsninger for bl.a. flyrejser giver det et ganske forvirrende billede af hvor og hvornår, det igen er realistisk at gennemføre ikke-essentielle rejser. Pt. trænger to spørgsmål sig på: Er der udsigt til, at grænsekontrollen snart ophæves – og kommer det til at foregå mere koordineret end ved nedlukningen?

Den økonomiske ekspertgruppe vedrørende genåbning af Danmark anbefalede onsdag den 6. maj, at en kommende genåbning af de danske grænser sker i koordinering med Danmarks samarbejdspartnere. Det skyldes, at betydningen af de danske tiltag afhænger af, hvad andre lande gør. Sat lidt på spidsen: Hvis Tyskland åbner for rejser, bliver det langt mere omkostningstungt for Danmark at være lukket ned. I så fald kan grænsekontrol ifølge ekspertgruppen ”være forbundet med store økonomiske tab alene for at opnå en beskeden reduktion i smittetrykket.”

Over for det står, at landenes smittetryk og inddæmningstilgange stadig er meget forskellige, og at grænsekontrol i mange lande er en ”varm kartoffel”, der allerede inden coronakrisen blev heftigt diskuteret. Statsminister Mette Frederiksen meddelte onsdag den 6. maj, at hun ikke er parat til at diskutere, hvornår grænserne skal åbnes, da der ikke er klarhed over, hvordan det kan påvirke smittetrykket i Danmark. Her skal man dog huske på, at lukningen i marts ikke skete på baggrund af en sundhedsfaglig vurdering. Ifølge Sundhedsstyrelsen var det en politisk beslutning.

15 EU-lande lukkede grænserne, 12 undlod

Kortet nedenfor viser, hvilke 15 EU-lande, der på grund af coronavirussen i dag skelner mellem EU-borgere og egne statsborgere. Der, hvor der er kontrol ved landegrænsen, kræves det, at man har et anerkendelsesværdigt formål for at kunne rejse ind. Indtil videre har det typisk kun inkluderet borgere med statsborgerskab, bopæl eller arbejde i landet, samt vareleverancer. Og altså ikke turisten med en sommerhusreservation i hånden.

Kortet baserer sig på, hvilke lande, der har meddelt Kommissionen, at de indfører grænsekontrol. Slovenien har indført kontrol ifm. Covid-19, men deres kontrol ikke fremgår ikke af Kommissionens oversigt.

Som kortet viser, er spørgsmålet om coronagrænsekontrol ét, der har delt nabolande. Belgien har kontrol, Holland har ikke. Estland har kontrol, Letland har ikke. Danmark har kontrol, Sverige har ikke. Og så videre.

I forvejen har fem EU-lande fortsat grænsekontrol som følge af migrationskrisen i 2015: Danmark, Frankrig, Sverige, Tyskland og Østrig. Denne kontrol stod til at udløbe den 11. maj, men er netop blevet forlænget til midt-november. Danmark og Frankrig har indføjet Covid-19 som en del af begrundelsen for at fortsætte denne kontrol.

Restriktive rejsevejledninger fremfor lukkede grænser

Grænsekontrol er én form for rejserestriktion. Andre tiltag til at begrænse at folk rejser har været ”røde” rejsevejledninger, som viser områder, hvor det direkte frarådes at rejse hen, begrænsninger for fly- og togtrafik og/eller krav om, at alle indrejste skal i karantæne.

Da Danmark indførte coronagrænsekontrol, meddelte som nævnt Sundhedsstyrelsen, at det var en politisk beslutning, og at der ikke var sundhedsfagligt belæg for, at netop grænselukning var effektivt for at bekæmpe virussen. Samtlige 12 EU-lande, der har valgt ikke at lukke deres EU-interne grænser, har indført restriktive rejsevejledninger og deltager i den fælles EU-beslutning om at lukke de ydre grænser for ikke-nødvendig rejseaktivitet – foreløbigt indtil den 15. maj.

I flere store lande har det ikke været landegrænserne, der har været mest i fokus. Et af EU’s hårdest ramte lande, Italien, er faktisk gået helt uden om at indføre kontrol ved EU-grænserne til Frankrig, Schweiz, Østrig og Slovenien – derimod indførte man et rejseforbud for alle på tværs af de italienske regioner. Samtidig advarerede stort set samtlige medlemslande deres borgere mod at rejse til Italien. Dermed betød status ved selve grænsen næppe det store for, om der kom turister til Italien.

Fleksible Schengen-regler

Hvert land kan vælge at lukke sine grænser. Det gælder også inden for EU’s såkaldte Schengen-zone, som ellers handler om at have åbne indre grænser og fælles ansvar for at sikre kontrol med de ydre grænser. Schengen-samarbejdet betyder dog, at medlemslande over for Europa-Kommissionen skal kunne dokumentere, hvorfor lukningen er nødvendig, og kun opretholde kontrol, så længe der er en reel grund til det. Kontroltiltagene skal desuden være så få som muligt.

Ifølge Schengen-reglerne skal medlemslandenes grænseforanstaltninger vurderes gennem en høring med deltagelse af alle medlemslande. Hvis der er tvivl om, hvorvidt kontrollen sker på et anerkendelsesværdigt grundlag, kan Kommissionen eller et andet medlemsland i yderste fald lægge sag an for traktatbrud ved EU-Domstolen.

Formelt kan Schengenlande altså ikke blive ved med at have intern grænsekontrol uden for deciderede krisetider. Men Danmarks fortsatte grænsekontrol efter migrationskrisen for over fire år siden viser, at Schengen-reglerne kan være ganske fleksible over for nationale ønsker. Med til historien hører dog, at en del af fleksibiliteten formentlig har været foranlediget af, at Kommissionen og medlemslandene i samme periode har været i gang med vanskelige – og helt fastlåste – forhandlinger om et nyt Schengen-regelsæt.

Rundt om i Europa steg kritikken af bl.a. den danske kontrol i takt med, at migrationspresset faldt. Måske i forventningen om, at den kritik vil fortsætte, har Danmark som nævnt nu indskrevet coronabekæmpelse som en supplerende grund for en yderligere forlængelse af 2016-kontrollen.

I Kommissionens oplæg til en fælles exitstrategi fra midt-april anbefales det, at rejserestriktioner og grænsekontrol ophæves, når smittetrykket på begge sider af en grænse er på samme niveau, og når retningslinjerne for fysisk distance kan håndhæves på en ansvarlig og ensartet måde. Her opfordres der altså til, at medlemslandene tager hensyn til faktuelle smittetal og koordinerer med hinanden. De opfordres også til at overholde informationspligten over for nabolande.

I Danmark hører grænselukning og -åbning samt indrejseregler under regeringens beføjelse, og begge dele håndhæves af Rigspolitiet. Der er ikke behov for Folketingets accept. Folketinget blev da heller ikke inddraget forud for, at de danske grænser lukkede den 14. marts. Pt. indgår spørgsmålet om grænserne dog i partiernes genåbningsforhandlinger.

Rejsevejledningerne er Udenrigsministeriet ansvar. Det er muligt, at restriktive rejsevejledninger vil blive fastholdt, selv om grænserne åbnes. Så er det op til den enkelte, om vejledningerne følges.

Hvornår udløber grænsekontrollen?

De fleste lande med coronakontrol har angivet medio-maj 2020 som forventet slutdato for kontrollen – noget, der selvfølgelig afhænger af den kommende tids udvikling af smittesituationen. I bl.a. Danmark skal der derfor snart tages stilling til, om den særlige grænsekontrol skal ophæves eller forlænges. Figur 1 viser EU/Schengenlandenes aktuelle tiltag ift. grænsekontrol.

Hvis Danmark stopper coronagrænsekontrollen, vil udenlandske turister igen få adgang til Danmark. Spørgsmålet om coronagrænsekontrollen har derimod ikke betydning for de grænseforanstaltninger, der blev indført oven på migrationskrisen i 2016. Danmark vil altså fortsat have grænsekontrol (stikprøvekontrol) for bl.a. ulovlig indvandring, selvom coronakontrollen ophører.

Det er smittetrykket, der spiller den afgørende rolle i landenes aktuelle overvejelser om en lempelse af coronagrænsekontrollen. Bl.a. Østrig har foreslået en trinvis grænseåbning med udgangspunkt i de lande, hvor smittetrykket er lavt. Hensynet til turistsektoren er i fokus lige nu, men det er langt fra den eneste brændende platform. Stærke erhvervsorganisationer, såsom Business Europe, frygter, at køerne ved grænserne vil vokse i takt med de gradvise genåbninger af landenes økonomier.

I flere europæiske regioner er grænser derudover noget, der kan falde midt på en landsbyvej, hvor folks vanlige indkøbssteder og gøremål ofte er spredt på begge sider. Tyske universiteter har typisk mange studerende, der dagligt pendler fra grænseregioner i andre EU-lande. Over en mio. personer i EU skønnes at være grænsearbejdere, der bor og arbejder i to forskellige EU-lande. For de personer har det stor betydning, hvornår der kan vendes tilbage til en ”grænsefri” hverdag.

Spørgsmålet om selektiv åbning er også højaktuelt inden for grænserne i store EU-lande. I Spanien, som i 2019 var verdens næstmest besøgte land med næsten 84 mio. turister, har yndede destinationer, som Ibiza og Mallorca, været mindre hårdt ramt end andre regioner. Her argumenteres der nu for, at de skal have lov til at genåbne – dog uden præcisering af, om det også skal gælde deres populære strandbarer.

I Danmark har bl.a. borgmesteren i Tønder argumenteret for, at områder i Sønderjylland bør kunne genåbne hurtigere end resten af landet, da smittetrykket har været lavt i en længere periode.

Andre advarer imod et kapløb om turisterne. Den tyske udenrigsminister, Heiko Maas, har f.eks. indtil videre afvist Østrigs invitation om en selektiv genåbning med en henvisning til, at virus ikke holder ferie – og at det bl.a. var det østrigske skisportssted Ischgl, der var med til at accelerere spredningen af coronavirusset i marts.

Sommer i skyggen af coronaen

Den kroatiske statsminister, Andrej Plenković, som har EU-formandskabet dette halvår, forudser, at hvis det ikke lykkes Bruxelles at sikre en fælles EU-tilgang om sommerferien, vil vi se et hav af bilaterale aftaler mellem landene om hvem, der er velkomne, og hvem der ikke er (Politico playbook, 6. maj 2020). Det vil af mange blive set som diskrimination alene på baggrund af nationalitet, og dermed som endnu en fiasko for et EU-samarbejde, der under den tidlige coronakrise mødte stærk kritik for at have handlet for lidt og for langsomt.

Men det er langt fra lige til at koordinere en genåbning af noget, der blev lukket uden koordination – ikke mindst i lyset af, at sygdommen ramte EU-landene i forskelligt tempo og omfang. Der er også stor forskel på, hvor afhængig landene er af turismen og hvor stærkt det regionale pres er for en genåbning.

I den forbindelse må man huske, at den manglende koordination i marts ikke nødvendigvis var udtryk for manglende vilje, men for at spredningen af coronavirussen kom bag på de fleste. Fraværet af nogen form for præcedens betød, at der ikke var tid til koordinering. Læringskurven var stejl, hvilket bl.a. blev understreget ved, at der blot var få dage mellem, at mange EU-ledere var ude og kritisere præsident Trumps indrejseforbud for Schengen-borgere til, at de selv indførte et lignende forbud for resten af verden.

Alt andet lige er det realistisk at forvente, at der i ugerne op til sommersæsonen – såfremt virussituationen tillader det – vil ske en gradvis genåbning af Europas grænser, og at den vil være mere koordineret, end nedlukningen var. Sundhedspas og turistkorridorer gennem områder med lavt smittetryk er nogle af de forslag, der i dag overvejes. For mange borgere vil coronakrisen dog fortsat sætte mentale – og økonomiske – grænser for rejselysten. Turismeindustrien må berede sig på en sommerferie i coronaens skygge.

Tænketanken EUROPA indtager ikke holdninger som organisation. Denne tekst repræsenterer alene – som alle udgivelser fra Tænketanken EUROPA – forfatterens/forfatternes betragtninger.

<
RELATERET INDHOLD
>

Nyhedsbrev

Modtag vores nyhedsbrev og få analyser, notater og invitationer til events før alle andre.