Brief

EU’s kamp om en retsstatsmekanisme

Spørgsmålet om overholdelse af retsstatsprincipperne i EU’s medlemslande har længe været et omdiskuteret og højpolitisk emne. Historier som domstolsreformen i Polen, der stiller spørgsmålstegn ved de polske domstoles uafhængighed, problemer med presse- og ytringsfrihed i Ungarn, korruption i lande som Bulgarien og Rumænien samt aggressioner overfor seksuelle mindretal i en visse EU-lande, har skabt bekymringer i EU for, om der sker tilbageskridt i respekten for EU’s fundamentale værdier.

Alle medlemslande i EU har skrevet under på at overholde de fundamentale menneskerettigheder og retsstatsprincipper, som EU-samarbejdet bygger på, jf. EU-Traktatens Artikel 2. Derfor er det et problem for EU’s legitimitet, hvis selve grundlaget for samarbejdet bliver overtrådt af medlemslandene. I sidste ende er det borgernes demokratiske og politiske frihedsrettigheder, der bliver sat under pres, hvis deres land ikke overholder de grundlæggende principper. 

Den vanskelige art. 7 procedure

Artikel 7 i EU-traktaten beskriver den procedure, som kan anvendes, hvis et medlemsland ikke overholder de fundamentale principper. Herunder også hvorledes et land kan sanktioneres, hvis EU’s institutioner eller andre medlemslande skønner, at et land tilsidesætter de fundamentale værdier i artikel 2 så som frihed, herunder seksuel frihed, demokratiske rettigheder, ligestilling, retsstatsprincipper etc.  

Anvendelse af EU-Traktatens artikel 7 er det juridisk mest omfattende og indgribende instrument i forhold til overtrædelsen af EU’s grundlæggende principper og værdier. Artiklen giver nemlig mulighed for sanktionere medlemslande, som ”groft og vedvarende overtræder de værdier, der er nævnt i Artikel 2”. Præcis hvad sådanne sanktioner kan indebære fremgår ikke af Traktaten, men det kan f.eks. være en midlertidig suspension af et medlemslands stemmerettigheder i Rådet. Eftersom Traktaten ikke foreskriver nogen mulighed for at kunne ekskludere et medlemsland, kan fratagelsen af stemmerettighederne anses som en af de mere vidtgående sanktioner, der kan pålægges et EU-medlemsland.

Vejen til at suspendere et lands stemmeret er imidlertid snørklet og vanskelig. F.eks. kræver det (jf. Artikel 7 stk. 2) enstemmighed i Det Europæiske Råd for overhovedet at kunne fastslå, at et medlemsland groft og vedvarende overtræder de værdier. 

Indtil videre har Kommissionen initieret sager mod Polen (den 20. december 2017) og mod Ungarn (den 12. september 2018). Men da det er vanskeligt at få indblik og informationer om selve processen, mens den stadig foregår, er det tilsvarende svært at analysere, hvordan det i praksis foregår. Og selvom sagerne endnu ikke er afsluttet, er der på forhånd sået tvivl om art. 7 procedurens effektivitet i forhold til at sanktionere medlemslande, som ikke respekterer EU’s grundlæggende værdier.

Retsstatsmekanismen og EU’s flerårige budgetramme for 2021-27

Som en del af den samlede aftale om EU’s budget for de næste 7 år (FFR 2021-2027) og Genopretningsfonden, der skal få Europas økonomi i gang igen efter Coronakrisen, har EU i december 2020 vedtaget en Retsstatsmekanisme (i form af en forordning), som betinger, at udbetalingen af EU-midler til en medlemsstat kræver, at medlemsstaterne overholder EU’s retsstatsprincipper. Mekanismen indebærer, at et kvalificeret flertal af medlemsstaterne på et forslag fra Kommissionen kan beslutte at tilbageholde økonomiske udbetalinger til medlemslandene, hvis de ikke overholder EU’s grundlæggende værdier og principper.

Polen og Ungarn gav i en fælles erklæring  inden EU-topmødet den 10.-11. december 2020 udtryk for deres modvilje mod Retsstatsmekanismen, og truede med at blokere EU’s Genopretningsfond og FFR 2021-27. En række medlemslande og Kommissionen truede omvendt med at etablere Genopretningsfonden alene med og for de resterende 25 EU-lande. Det lykkedes dog det tyske formandskab at finde et kompromis mellem Polen og Ungarn og EU-25 udtrykt i en erklæring af EU-lederne, som præciserer anvendelsen af Retsstatsmekanismen.

Mekanismen vil  kun gælde for midler fra FFR 2021-27 og Genopretningsfonden og fremover, og retter sig specifikt mod brugen af EU-midler, hvor Kommissionen skal ”bevise” at nationale bestemmelser som for eksempel indskrænkninger i domstolenes uafhængighed kan føre til skadelige virkninger for beskyttelse af EU-midler. Et eksempel kunne være, at ikke-uafhængige domstole vil være mindre tilbøjelige til at tilgodese eksempelvis andre EU-landes virksomheder, som deltager i et nationalt projekt betalt af EU-midler. Mekanismen kan ikke anvendes på fortiden, dvs. EU-midler bevilget i tidligere EU-budgetter.

Kommissionen har også indvilliget i at udarbejde mere detaljerede retningslinjer for anvendelsen af retsstatsmekanismen i samarbejde med medlemslandene inden mekanismen kan anvendes første gang. Kommissionen vil i den forbindelse afvente at anvende retningslinjerne, hvis der eventuelt er rejst søgsmål ved EU-Domstolen om legaliteten af den pågældende retsstatsmekanisme.

Det betyder, at anvendelsen meget vel først kan finde sted i løbet af 2022. Det vil dog ikke forhindre Kommissionen i at anvende mekanismen i forbindelse med EU-midler fra EU-budgettet for 2021, da anvendelsen af mekanismen er tilknyttet betalinger fra budgettet, som først finder sted på senere tidspunkter i den 7-årige budgetperiode.

Den konkrete anvendelse af mekanismen vil først rigtigt få betydning senere, men Polens og Ungarns forsøg på at nedlægge veto over for igangsættelsen af FFR 2021-27 tyder på, at de regner med, at mekanismen kan ramme dem, ligesom den sammen med de årlige landerapporter om reststatsprincippernes tilstand i EU’s medlemslande kan få en præventiv betydning over for yderligere brud på reglerne og fortsat korruption med EU-midler i en række lande, ikke bare Polen og Ungarn.

Traktatkrænkelsessager mod specifikke lande

Grunden til, at det er så vanskelige at anvende EU-Traktatens artikel 7 skyldes ikke alene kravet om enstemmighed i Rådet for at kunne iværksætte sanktionerne, hvor Polen og Ungarn hidtil har sørget for at enstemmighed ikke kan nås, men også en politisk uvilje i en række EU-lande mod at iværksætte så store indgreb mod enkelte lande som fratagelse af deres stemmeret i Ministerrådet. Retsstatsmekanismens virkning er uvis på nuværende tidspunkt, da der både juridisk skal kunne opbygges sager mod lande, der ikke respekterer retsstatsprincipperne, og være vilje, ikke mindst hos Kommissionen til at rejse sagerne. Men man kunne dog argumentere for, at det formentligt kan komme til at virke rimeligt effektivt over for lande som har brug for EU-midler fra FFR 2021-27 og Genopretningsfonden.

Udover Artikel 7 og retsstatsmekanismen har EU, her primært Kommissionen, mulighed for at rejse traktatkrænkelsessager imod medlemslande, der overtræder EU’s principper jf. ovenstående. Det har Kommissionen gjort imod Polens indgreb over for de polske domstoles uafhængighed. Kommissionen har haft en begrænset succes med dette, idet den opnåede at få en udsættelse af den polske domstolsreform samt visse mindre ændringer i reformen.  

Traktatkrænkelsessager har fire faser; en skrivelse til pågældende medlemsland om at Kommissionen finder et givet politisk forslag eller mangel på forslag fra et medlemsland som værende i strid med traktaten. Hvis landet ikke retter ind efter henvendelsen, kan Kommissionen åbne en formel sag over for medlemslandet og i sidste instans rejse en sag ved EU-Domstolen. Hvis Domstolen giver Kommissionen medhold, hvilket den gør i langt de fleste af sagerne, kan det resultere i dagbøder, hvis ikke landet retter sig efter dommen.

Tænketanken CEPS har i en analyse om krænkelser af de fundamentale rettigheder anbefalet, at Kommissionen i højere grad gør brug af Traktatkrænkelsesproceduren. Det kræver dog, at Kommissionen ifølge CEPS-forskerne går mere direkte til værks i åbningsskrivelserne til medlemsstaterne og over for EU-Domstolen ved at gøre klart, at der efter Kommissionens opfattelse er tale om et brud på retsstatsprincipperne, som har betydning for hele EU’s juridiske systems virke og dermed for overholdelsen af de fundamentale rettigheder i Traktatens artikel 2. EU-Domstolen har som tidligere nævnt i sager om det polske domstolssystem fulgt Kommissionens opfattelse. 

CEPS-forskerne anbefaler også, at Kommissionen sammen med Europa-Parlamentet og Rådet forsøger at gribe hurtigt og mere resolut ind i traktatkrænkelsessager som vedrører et eller flere medlemslandes manglende respekt for retsstatsprincipperne og de fundamentale rettigheder i Traktaten bl.a. ved at fremskynde behandlingen i Kommissionen og også ved Domstolen ved at oprette en særlig instans ved Domstolen for disse sager.

CEPS’ betragtning taler således for, at EU-institutionerne skal forsøge at bruge alle midler til rådighed for at lægge pres på de lande, som ikke respekterer Traktatens fundamentale rettigheder i artikel 2. Det kræver dog bred opbakning fra de medlemslande, som støtter denne politiske linje, Europa-Parlamentet samt ngo’er m.fl.

Midler som traktatkrænkelsessager og den nye retsstatsmekanisme kan antageligt bidrage til en bedre overholdelse af respekten for retsstatsprincipper og fundamentale rettigheder, dog nok i højere grad for retsstatsprincipperne end for de fundamentale rettigheder, fordi førstnævnte nemmere kan kædes direkte sammen med brug af EU’s finansielle midler og det indre markeds almindelige funktionsduelighed. I alle tilfælde kræver det politisk vilje at anvende dem. 

Tænketanken EUROPA indtager ikke holdninger som organisation. Denne tekst repræsenterer alene – som alle udgivelser fra Tænketanken EUROPA – forfatterens/forfatternes betragtninger.

Nyhedsbrev

Modtag vores nyhedsbrev og få analyser, notater og invitationer til events før alle andre.