Analyse

EU bør nøje overveje forlængelse af Brexit-forhandlinger

Resume Theresa May har foretaget en politisk piruet og er nu åben for at udskyde den britiske udtrædelse af EU. Men det er ikke uden omkostninger for EU27 at forlænge, og valget til Europa-Parlamentet gør det svært for parterne at købe mere tid.

Ender Brexit med en no deal vil det koste Storbritannien et velstandstab på mellem 6 og 9 pct. over de næste femten år. Det viser en analyse, som det britiske finansministerium har udarbejdet. Nordirland og det østlige England vil blive hårdest ramt.
 
Analysen viser videre, at de britiske eksportvirksomheder kan se frem til en årlig ekstraregning på omkring 13 mia. pund som følge af øget grænsekontrol og toldbureaukrati ved de ydre grænser. Kun seks af de mere end 40 ønskede internationale handelsaftaler er blevet undertegnet, og listen af uløste lovgivningsproblemer er så lang, at det burde få alle alarmklokker til at ringe højlydt i det britiske underhus. Det er måske også pointen.
 
Den nye analyse fra det britiske finansministerium, som kommer kun få uger før Storbritannien risikerer at ”crashe” ud af EU, lægger ekstra pres på de hårde Brexiteers som bl.a. Jacob Rees-Mogg, der har presset på for en no deal.
 
I januar stemte disse Brexit-hardlinere imod Mays udtrædelsesaftale med EU og var kategorisk afvisende over for Mays backstop-løsning for den irske/nordirske grænse og en midlertidig toldunion. I januar led Mays aftale med EU et rungende nederlag i Underhuset på hele 230 stemmer. Hun har forsøgt at få flere indrømmelser fra EU-landene, men intet substantielt er kommet ud af det.
 
Mays piruet
 
EU27 vil ikke opgive solidariteten med Irland eller sætte den nordirske fredaftale over styr, så der kan ikke blive tale om at ændre den indgående backstop-løsning. EU’s chefforhandler, Michel Barnier, sagde onsdag, at man derimod kan justere formuleringerne i den politiske erklæring om konturerne for det fremtidige handelsforhold, der ledsager transitionsaftalen.
 
Om det er nok for de hårde Brexiteers, ved ingen. Men de seneste dage har budt på flere kovendinger i britisk politik, som ifølge nogle iagttagere mindsker sandsynligheden for en no deal.
 
Labours leder Jeremy Corbyn har nu accepteret at fremsætte et forslag om afholdelse af en ny folkeafstemning. Så sent som i sidste uge sagde Theresa May kategorisk nej til at udskyde Brexit-datoen, men så foretog hun en politisk piruet, og nu accepterer hun, at det kan blive nødvendigt at bede om en forlængelse af artikel 50, så UK ikke falder ud af EU den 29. marts.
 
Storbritannien har brug for flere måneder til at sikre en ordnet udgang, og en stor del af den nødvendige lovgivning er endnu ikke på plads.
 
Mays køreplan
 
May har nu lagt en køreplan for de kommende uger, der bringer de sidste afstemninger uhyggeligt tæt på den 29. marts.
 
Den 12. marts vil hun atter sætte sin aftale til afstemning i Underhuset. For at vinde den skal de konservative hardlinere som Rees-Mogg i European Reform Group (ERG) og det nordirske Unionsparti, DUP, skifte holdning og bakke hende op.
 
Disse hardlinere er begyndt at bløde op i deres kritik, men de kræver stadig en juridisk og bindende garanti fra EU om en sidste udløbsdato for toldunionen, som EU27 næppe kan give dem. Så mon ikke Mays aftale den 12. marts bliver stemt ned i Underhuset?
 
Meget tyder på, at Labour og udbryderne i det nye midterparti, Independent Group, vil stemme skilsmisseaftalen ned, og det vil ERG og DUP nok også. Samme dag ventes Labour at fremsætte et forslag om afholdelse af en ny folkeafstemning. Selv om mange remainers håber, at de kan skaffe et flertal for en ny folkeafstemning – og efterfølgende vinde den – er det tvivlsomt, at et flertal i Underhuset vil gå den vej.
 
Kun 20 pct. af de britiske parlamentarikere har åbenlyst erklæret deres støtte til en ny folkeafstemning. Flere labour-politikere fra leave-valgkredse ønsker ikke at gå imod deres vælgere ved at anbefale en ny afstemning.
 
Såfremt May ikke får skilsmisseaftalen gennem Underhuset, bliver der d. 13. marts afholdt en afstemning i Underhuset om, hvorvidt et flertal ønsker et no deal-scenarie. Dette forslag vil næppe kunne samle flertal, da både moderate konservative, Labour, Independent Group og de skotske nationalister forventes at stemme imod.
 
Det bringer os frem til den 14. marts, hvor May vil bede Underhuset stemme om en kort afgrænset forlængelse af artikel 50 perioden. Tiden er knap, da der på dette tidspunkt kun er to uger til, at briterne forlader fællesskabet uden en aftale. Med den førnævnte økonomiske analyse fra det britiske finansministerium er det svært at forestille sig, at flertallet i parlamentet vil turde undlade at tage imod tilbuddet. Derfor vil forslaget sikkert kunne samle flertal.
 
Hvorfor forlænge uden afklaring i sigte?
 
Når Theresa May den 21.-22. marts tager til EU-topmøde i Bruxelles, er der stor sandsynlighed for, at hun vil anmode EU27 om en forlængelse af artikel 50-forhandlingsperioden.
 
Det er dog et åbent spørgsmål, hvor lang forlængelsen bør være? Og hvad EU27 kan gå med til?
 
Flere EU-landes stats- og regeringschefer har allerede meldt klart ud, at de er åbne over for at give briterne mere tid, hvis man kan undgå et hårdt Brexit uden en aftale. Omvendt vil man næppe gå med til en forlængelse, hvis ikke briterne har noget substantielt nyt med i posen til at forbedre den allerede indgåede exit-aftale.
 
Og det er problemet. Intet tyder på, at de uforsonlige fronter mellem partierne i det britiske underhus vil blive blødt op i de næste par uger, så der ud af det blå opstår et bæredygtigt flertal for nogen bestemt form for Brexit. Uenighederne er simpelthen stadig for store.
 
Fra EU’s side skal det give mening at forlænge artikel 50-perioden. Hvis May kunne samle et flertal for et blødere Brexit, er der ingen tvivl om, at EU27 landene ville sige ja tak.
 
Men det kan hun næppe. Hun har endnu ikke fremlagt substantielle forslag til ændringer i sin egen aftale med EU, og ser stadig ud til at gamble på, at de hårde Brexiteers bøjer af i sidste øjeblik. Lykkes manøvren mod alle odds, vil hun gå over i historiebøgerne, som en premierminister, der trods historisk stor modstand i parlamentet, alligevel fik Brexit-aftalen på plads. Men det scenarie ligner i skrivende stund mere drømmeri end hårdkogt realisme. Og vil det ændre noget, at hun forlænger positionskrigen med sine hårde konservative rebeller i tre måneder?
 
Risici ved forlængelse
 
Der er grænser for, hvad EU27 kan gå med til af stilistiske sidespring for at rede enigheden i det britiske konservative parti.
 
EU27 vil i sagens natur søge at varetage sine egne interesser. Stats- og regeringscheferne sætter her sammenhængskraften i det indre marked og EU27 langt højere end hensynet til Storbritannien
 
Alle EU27 lande skal godkende en eventuel forlængelse. Den franske præsident Emmanuel Macron er en af dem, der på forhånd har sagt, at han kun går med til det, hvis det på forhånd står klart, hvilken ny løsning Storbritannien stræber efter. EU27-landene gør klogt i ikke at give May en carte blanche-forlængelse uden betingelser.
 
En forlængelse af artikel 50-perioden rummer en række politiske minefelter og risici, som man skal navigere uden om. Som Larissa Brunner og Fabian Zuleeg fra European Policy Centre i Bruxelles påpeger i en nylig analyse, vil en lang forlængelse af artikel 50-perioden "få EU til at se desperat ud for at undgå en no deal. Det ville være en gave til Brexiteers".
 
Det er usikkert, om en forlængelse er i EU27’s bedste interesse, bl.a. fordi der kan opstå yderligere politisk fragmentering. Det kan genåbne gamle stridigheder om briternes budgetbidrag, om den nordirske backstop-løsning og rejse tvivl om EU’s vilje til at stå fast i de fremtidige forhandlinger.
 
EP-valget kan komme på tværs
 
Der er flere praktiske problemer, som skal løses på den helt korte bane.
 
Perioden må helst ikke forlænges mere end til udgangen af juni måned, for 2. juli mødes det nyvalgte Europa-Parlament (EP) til sin første samling. Forlænges forhandlingsperioden ud over den dato, vil det blive nødvendigt at afholde Europaparlamentsvalg i Storbritannien.
 
Traktaten er klar: Alle medlemslande er forpligtet til at afholde EP-valg. Men hvad gør man, hvis et land som Storbritannien – der er på vej ud af fællesskabet – igen kan vælge 73 medlemmer til EP?
 
Det vil være noget rod, for man har allerede fordelt 27 af de gamle britiske pladser blandt de øvrige medlemslande (herunder et ekstra mandat til Danmark). Derudover er der 46 ekstra mandater i reserve til eventuelle udvidelser af EU i fremtiden. Og de britiske partier ikke har kørt kandidater i stilling til valget.
 
Det vil næppe være i EU27’s interesse at få britiske medlemmer af EP, når Storbritanniens fremtidige status endnu ikke er afklaret. Og hvis der i givet fald skulle afholdes EP-valg i Storbritannien, ville leave-tilhængerne sikkert mobilisere imod det, de vil opfatte som "elitens forræderi" og kalde folket til at forsvare resultatet af 2016-folkeafstemningen.
 
Det er ikke en opskrift til at hele sårene i den britiske offentlighed. Det vil også få negative konsekvenser for magtbalancen i EP.
 
Hvis de britiske EU-skeptikere blæste ind i EP og fik mellem 30-50 pct. af de britiske mandater, kunne det også få konsekvenser for resten af Europa. Med den øvrige flok af EU-skeptiske partier fra italienske Matteo Salvinis Liga til Le Pen i Frankrig og måske Victor Orbáns rebelske konservative i Ungarn kunne skeptikerne så måske opnå så mange stemmer, at de endda kunne blokere lovgivningen i EP. Det vil være det værst tænkelige scenarie, som EU27 lederne næppe ønsker at åbne op for.
 
Forlængelse til udgangen af 2020?
 
Skal May bede om en forlængelse, vil hun formodentlig være fristet til at gå efter en kort og tidsafgrænset periode, der løber indtil udgangen af juni, for det vil fastholde presset på hendes eget bagland.
 
Det kan holde hendes håb i live om, at de hårde Brexiteers når at bøje af, inden det ubehagelige no deal-chok rammer landet. Jo længere forlængelsen bliver, jo svagere står May selv, og risikoen for at hun måske endda bliver væltet i perioden kan vokse.
 
EU27 må dog spørge sig selv, om det nytter at give briterne tre ekstra måneder? Er det tilstrækkeligt til at gøre alt det ugjorte fra de sidste to års forhandlinger godt igen og give tid til at hele de dybe sår i det britiske samfund? Det er svært at se, at en kort forlængelse på to-tre måneder vil lægge op til andet end mindre modifikationer i Theresa Mays oprindelige skilsmisseaftale med EU27.
 
Alternativt kunne man forlænge artikel 50 forhandlingsperioden med helt op til 21 måneder, dvs. indtil udgangen af 2020. Det spekuleres der en del over i Bruxelles og EU-landenes hovedstæder.
 
Det bedste argument for en lang forlængelse er, at det vil give briterne bedre tid til at få orden i eget hus og at få den fornødne lovgivning på plads, som skal gennemføres inden udtrædelsesdatoen. Det er der i allerhøjeste grad brug for.
 
Britisk lovgivning ikke klar til Brexit
 
Ifølge Hansard Society har regeringen pr. 28. februar kun fået godkendt 212 ud af de omkring 600 lovbestemmelser, man vurderer, bør gennemføres inden exitdagen. Mays regering er bagud ift. tidsplanen – og det til trods for at man flere gange har nedskrevet skønnet over, hvor mange nye lovbestemmelser burde gennemføres.
 
Sidste år talte man om helt op til 1.000 nye lovbestemmelser, der ligger ud over den store beslutning i Storbritanniens EU-udtrædelseslov om at kopiere alle eksisterende EU-regler fra de sidste 40 år og gøre dem til national lov.
 
Forlænges forhandlingsperioden til hele 21 måneder, vil det give ekstra tid til at gennemføre den kritiske lovgivning. Man kunne også i teorien arbejde for et mere holdbart nationalt kompromis. Det polariserede britiske partilandskab virker dog helt ude af stand til at operere på tværs af de gamle skel, selv om et stort flertal af befolkningen efterlyser det.
 
En måling af YouGov foretaget i dagene 22.-23. februar, viser, at tre ud af fire britiske vælgere mener, at politikerne og partierne bør gøre mere for at arbejde sammen og indgå kompromisser. Kun 23 pct. af vælgerne efterlyser et nyvalg – selv om det måske kunne rense luften.
 
Juridisk kattelem – tomme stole?
 
Hvis briterne vælger at anmode om en forlængelse på op til 21 måneder, er spørgsmålet, om man kan undgå et EP-valg i Storbritannien. For så bliver Storbritannien i EU indtil udgangen af 2020, hvilket vil give dem ret til at vælge 73 britiske kandidater til parlamentet.
 
Følger man unionstraktaten til punkt og prikke, er der ingen vej udenom. Men måske er der en juridisk kattelem.
 
Ifølge Financial Times har EP’s juridiske eksperter har undersøgt de retlige mekanismer, og parlamentet kan ikke tages som gidsel, hvis et medlemsland undlader at afholde valget og ikke gør brug af retten til at sende parlamentarikere til Bruxelles/Strasbourg. Det vil sige praktiserer den tomme stols politik.
 
Juristerne fastslår, at EP har fuld ret til at udøve sine beføjelser – selv uden deltagelse af briterne. Måske er det en vej ud af dilemmaet – hvis fortolkningen holde. Men vil EU27 landenes stats- og regeringschefer turde at løbe risikoen?
 
For hvordan sikrer man sig på forhånd? Kan EU f.eks. acceptere en 21 måneders forlængelse, hvis der samtidig indgås en bilateral aftale med den britiske regering, som unilateralt tilkendegiver, at den ikke agter at afholde EP-valg i Storbritannien?
 
Forlængelse giver kortvarig optimisme
 
Risikoen er dog ikke bare politisk-institutionel. De negative økonomiske sideeffekter kan meget vel stige over tid, fordi den manglende løsning på Brexit-krisen trækker ud. Finansmarkederne vil muligvis reagere positivt de første dage, hvis Brexit udskydes i 21 måneder, og nogle vil håbe på at det kan være det første kim til en mere moderat Brexit-aftale.
 
Men optimismen holder næppe længe. Der er stor risiko for et tilbagefald til det politiske mønster fra de sidste to år, hvor alle parter i britisk politik holder hinanden i skak uden at komme videre.
 
Skal EU27-landene i 21 lange måneder fortsætte med at forhandle med briterne om fremtidige modeller med mange ubekendte, uden sikkerhed for at man i den sidste ende kan nå et holdbart resultat, som også kan samle et solidt flertal i det britiske parlament?
 
Nej, det er ikke i EU´s interesse at stå i et årelangt politisk limbo, der fjerner opmærksomhed og politisk energi fra de mange andre reformdiskussioner, som EU-landene skal tage.
 
På et tidspunkt, hvor EU27-lederne skal i gang med at formulere fremtidens reformer, styrkelse af det indre marked, et styrket Frontex-grænseværn, en stærkere fælles forsvarspolitik, klimareformer og meget mere, kan det være mere skadeligt end gavnligt at have et dybt splittet Storbritannien på slæb.
 
Britisk afklaring er nøglen
 
Det vigtigste er, at briterne først finder ud af, hvilket Brexit de egentlig ønsker og som kan samle et flertal i det britiske parlament. Det er ved at være en gammel traver i debatten, men det er stadig den afgørende erkendelse, som kan bringe forhandlingerne videre.
 
Hvis en kortvarig forlængelse af artikel 50-perioden kan fungere som et wake-up call til de ansvarlige politikere i Storbritannien, hvor man indleder seriøse forhandlinger på tværs af de gamle partiskel, så bør EU27 absolut ikke stille sig i vejen.
 
Omvendt kan en langvarig forlængelse på 21 måneder uden markante nye britiske indrømmelser ikke være i EU27’s interesse. I givet fald vil det være bedre at få afsluttet hele den langvarige og pinefulde Brexit proces hurtigt om end ubehageligt.
 
Skulle Storbritannien så engang i fremtiden holde en folkeafstemning, hvor et solidt flertal af briterne siger ja til at igen at søge om optagelse i EU, vil EU27-landene helt sikkert tage imod Storbritannien med åbne arme.

<
RELATERET INDHOLD
>

Nyhedsbrev

Modtag vores nyhedsbrev og få analyser, notater og invitationer til events før alle andre.