Brief

5 afgørende punkter i Kommissionens migrationsplan

Resume EU har fået en ny femårig ledelse med Ursula von der Leyen i spidsen. Hun vil uafværgeligt blive målt på sin evne til at håndtere migrationsudfordringen. Her er et bud på fem punkter, der vil skabe debat.

Forhandlingerne om EU’s nye asylsystem har været braklagt i flere år på grund af store uenigheder mellem medlemslandene. Sårene efter migrationskrisen i 2015 er fortsat så dybe, at migration ses som det vanskeligste emne for EU at enes om – endnu vanskeligere end det nye rammebudget og en kommende handelsaftale med Storbritannien.

Men nu har EU fået en ny femårig ledelse med den tyske kommissionsformand, Ursula von der Leyen, i spidsen, og hun vil uafværgeligt blive målt på sin evne til at håndtere migrationsudfordringen.

Von der Leyen ventes inden længe at præsentere en "omfattende migrationspakke" i tæt samarbejde med kommissæren for indre anliggender, svenske Ylva Johansson, og kommissæren for at fremme den europæiske levevis, grækeren Margaritas Schinas. Her er et bud på fem punkter, der vil skabe debat:

1. Modtagecentre. Tragiske drukneulykker i Middelhavet, organiseret menneskesmugling og vanskeligheder med at returnere afviste asylansøgere, har genoplivet ideen om at etablere modtage- og opholdscentre i sikre områder nær de konfliktzoner, flygtningene kommer fra. Ikke mindst den danske regering har slået til lyds for sådanne centre, der kan være med til at forhindre farlige og forgæves forsøg på at nå Europa. Langt de fleste, der søger om asyl i EU, får nemlig afslag.

Logisk set er spørgsmålet om, hvorfra flygtninge skal kunne søge om asyl i Europa, en forløber for spørgsmål om proces (hvordan, der søges om asyl), kvalifikation (hvornår, der gives asyl) og fordeling (hvilket land, der gives asyl i). Men endnu har ingen kunne finde egnede svar på de store udfordringer, der akkompagnerer ideen om modtagecentre – der rangerer fra at finde egnede og villige steder til at placere centrene til at undgå, at de ligefrem bliver en "pull-faktor" for andre udsatte borgere i nærområdet. Dertil kommer, at modtagecentre i sig selv ikke bidrager til at løse de største udfordringer, der blev tydelige under migrationskrisen (jf. nedenfor).

Kommissionens reaktioner på bl.a. den danske regerings tanker om modtagecentre bærer præg af, at centrene opfattes som "a nice idea, but not a good idea". Der vil dermed næppe være hjælp at hente i von der Leyens migrationsudspil til at videreudvikle regeringens planer.

2. Asylproces. Ét er, hvorfra migranter kan søge om asyl. Noget andet er, hvad der skal til for at opnå asyl. I modsætning til myten om det overregulerede EU er der på asyl- og migrationsområdet et rungende fravær af fælles politikker. Det skaber flere ubalancer.

For asylansøgere betyder det, at chancen for at opnå asyl kan variere markant alt efter, hvor man befinder sig i EU. Ifølge Eurostat (tilgået 15. januar 2020) gav Irland i 2018 flygtningestatus til over 50 pct. af dets asylansøgere, mens tallet var under 5 pct. i Tjekkiet. I Danmark var det omkring hver tredje.

Ift. eventuelle fælles modtagecentre vil det være en stor udfordring, hvis asylansøgerne er klar over, at de ikke har samme chancer alt efter hvilket lands bunke, de havner i. Og for medlemslandene er det en (måske for) stor tillidserklæring, at man på den ene side har et Schengen-samarbejde med åbne indre grænser, og på den anden side vidt forskellige regler for, hvornår man som tredjelandsborger kan opnå opholdsret med dertilhørende fri bevægelighed.

Kommissionen har allerede, i 2016, stillet forslag til lovgivning, der skal mindske forskellene i anerkendelsesrater på tværs af medlemslandene – samt til harmonisering af modtageforhold og andre uligheder i asylprocessen – men mange medlemslande er fortsat tilbageholdende, da spørgsmål om opholdsret går ind til kernen af den statslige suverænitet.

3. Fordeling af flygtninge. Hvorfra, og hvordan, der kan søges om asyl, er således yderst komplekse problemstillinger – men ikke desto mindre kun forløbere for et endnu større politisk hovedbrud: Hvem, der skal huse de godkendte asylansøgere.

Den største debat under migrationskrisen handlede om, hvad der sker, når først en flygtning har fået anerkendt retten til asyl. Europa er på flygtningeområdet et yderst opdelt kontinent med en håndfuld lande anført af Tyskland, Sverige og Østrig, der fordelt på befolkningsstørrelse tager imod størstedelen af flygtningene, og en række lande, der stort set ikke tager imod nogen, herunder Polen, Slovakiet og Tjekkiet.

EU’s nuværende regelsæt – det såkaldte Dublin-system – lægger opgaven over på det medlemsland, asylansøgeren først ankom til. Migrationskrisen fik reelt systemet til at bryde sammen, så det i dag er svært at få transitlande til at tage asylansøgere tilbage eller at undgå, at migranter, der har fået deres asylansøgning afvist i ét EU-land, rejser videre og forsøger sig i det næste medlemsland.

I 2015, for at lette presset på EU’s to største modtagerlande, Grækenland og Italien, vedtog Det Europæiske Råd en obligatorisk fordelingsmekanisme af 160.000 flygtninge. Men det skete med en flertalsafgørelse, og flere lande nægtede efterfølgende at modtage nogen af de pågældende flygtninge.

Europa-Kommissionen kom i april 2016 med forslag til en permanent fordelingsnøgle for asylansøgere, der var koblet sammen med en reform af Dublin-systemet: Muligheden for at kunne sende asylansøgere tilbage til første ankomstland blev med andre ord gjort afhængig af et fast og solidarisk omfordelingssystem for godkendte flygtninge.

Von der Leyen har klart tilkendegivet, at hun opfatter det som uretfærdigt, at nogle få lande, alene på grund af deres geografi, står med størstedelen af asylansøgningerne – men modstanden mod EU-fastlagte kvoter stikker så dybt i flere lande, at hendes succesmuligheder afhænger af pragmatisme fremfor tvang – ellers risikerer hele udspillet at ende som endnu en fuser.

Hun er nødt til at opfinde en model, hvor obligatorisk solidaritet også er fleksibel solidaritet. Et kontroversielt, men ikke usandsynligt, kompromis kan blive en ordning, hvor medlemslande fremover kan købe sig fra (dele af) deres modtageforpligtelse. Et tysk migrationsoplæg fra november lægger desuden op til, at modtagerlandenes udgifter til flygtningenes sociale ydelser skulle kunne dækkes af EU-midler – måske i form af en asylfond.

4. Grænsebevogtning kan også ventes at blive en del af det kommende migrationsudspil. Politisk set er det den "nemme" del, for medlemslandene er enige om, at EU’s ydre grænser skal styrkes, og at der f.eks. skal være bedre kontrol med rejsedokumenter og en forstærket indsats mod menneskesmugling.

EU’s ydre grænsekontrol er blevet markant styrket efter migrationskrisen, og der kommer i dag færre illegale migranter til EU. Når flere EU-ledere nu fremhæver beslutningen om yderligere at styrke EU’s grænseagentur, Frontex, med 10.000 grænsevagter, er det i høj grad udtryk for lettelse over, at det overhovedet har været muligt at enes om noget på migrationsområdet. Det er klart, at flere grænsevagter i sig selv ikke løser de reelle politiske knaster, der er forbundet med migrationsudfordringen.

En hjørnesten i von der Leyens kommende udspil kunne være at lægge op til øget samtænkning af politikområder i arbejdet med at sikre kontrol over hvem, der kommer til Europa, baseret på gode erfaringer fra de seneste år.

Siden 2015 har en EU-militærmission, Operation Sophia, således hjulpet kystvagter med overvågning af Middelhavet for at ødelægge menneskesmuglerruter, og militærpersonel har i stigende grad bistået EU’s politisamarbejde, Europol, med opklaring af sager om organiseret kriminalitet og forhindring af radikalisering af udsatte migranter.

5. Støtte til nærområder. Samtænkning er også i fokus i arbejdet med at adressere bagomliggende årsager til migration. EU’s Afrikastrategi fra 2007 fik nyt momentum med migrationskrisen, der skabte øget opmærksomhed på oprindelses- og transitlande.

EU og medlemslandene finansierede således i november 2015 en akut hjælpefond til Nordafrika for at kunne bidrage til bl.a. jobskabelse, klimatilpasning og bedre regeringsførelse – en fond, hvis eksistensgrundlag bestemt ikke er blevet mindre sidenhen.

Tyskland har signaleret, at landet vil bruge sit EU-formandskab til at sætte yderligere fokus på Afrika, og, sammen med det kommende migrationsudspil, kan det danne rammen om flere skræddersyede aftaler med særligt berørte lande, der f.eks. kombinerer udviklingsbistand, hjælp til grænseforvaltning, tilbagetagelsesaftaler og aftaler om lovlig migration.

Sådanne noget-for-noget-aftaler er udtryk for en relativ ny EU-tilgang, hvor økonomisk bistand eksplicit kobles sammen med særlige ønsker, som her ønsket om at undgå ulovlig migration. Tilgangen kom også til udtryk ifm. EU-Tyrkiet aftalen fra foråret 2016, hvor Tyrkiet lovede at sætte en stopper for ulovlige krydsninger af Middelhavet mod tilsagn om EU-støtte på seks mia. euro.

En ting står klart: Lige så svært det bliver at få medlemslandene til at enes om en fælles migrationstilgang, lige så sikkert er det, at migrationsudfordringen ikke går væk af sig selv. Samtlige EU-ledere vil være yderst bevidste om, at presset på Europas grænser vil fortsætte de kommende årtier – og det giver alt andet lige grobund for, at de kommende forhandlinger ikke er dødsdømte på forhånd.

Som det eneste medlemsland kommer Danmark ikke til at deltage i forhandlingerne. Asyl og migration er en del af EU’s "indre anliggender", hvor Danmark har forbehold, og grænsesamarbejde er omfattet af den såkaldte Schengen-teknikalitet, hvor Danmark deltager uden at have stemmeret.

Ikke desto mindre vil Danmark blive påvirket af udspillet. I dag deltager Danmark således i Dublin-systemet på lige fod med de øvrige medlemslande gennem en parallelaftale. Det er uvist, hvad der kommer til at ske med denne tilknytning, når og hvis en revideret forordning træder i kraft. Skulle en fælles fordelingsnøgle blive en del af Dublin, kan Danmark stå over for et valg mellem at acceptere denne, eller miste muligheden for at sende asylansøgere retur til det første land, de er ankommet til.

Set med danske briller er der derfor, trods forbehold, flere gode grunde til at holde et vågent øje med, om von der Leyens forsøg på at skabe nybrud på migrationsområdet lykkes.

<
RELATERET INDHOLD
>

Nyhedsbrev

Modtag vores nyhedsbrev og få analyser, notater og invitationer til events før alle andre.