Brief

Kampen om en EU CO2-grænseudligningsafgift

EU's og USAs chefforhandlere på handelsaftaler

Resume EU-kommissionen vil midt i juli fremlægge sit forslag til en EU-klima grænseudligningsafgift (CBAM). Hovedlinjerne i forslaget er allerede kendte. Formålet er at give sikkerhed for, at EU's høje klimakrav ikke resulterer i, at produkter produceret i EU taber konkurrenceevne over for tilsvarende importerede produkter fra tredjelande. De produkter CBAM ventes at omfatte er cement, elektricitet, kunstgødning, jern- og stålprodukter samt aluminium. Grænseafgiften baseres på klimaafgifterne i EU´s klimakvotesystem ETS, og alle importører skal købe importlicenser, hvor provenuet ventes at indgå i EU´s budget. Der bliver nu hårde forhandlinger internt i EU og med berørte tredjelande bilateralt og i Verdenshandelsorganisationen WTO, hvis regler ordningen skal overholde. Fremskridt i FN´s globale klimaforhandlinger mod en mere fælles global klimapolitik vil kunne lette mulighederne for at opnå enighed om EU´s CBAM-ambitioner.

Hvad er CBAM?

Udtrykket CBAM kommer til at præge mange overskrifter og kommentarer i den kommende tid - og det er ikke betegnelsen for en ny amerikansk TV Action-serie - men derimod betegnelsen for en ret kompliceret ny klimaordning. EU-Kommissionen er inde i sidste fase med udarbejdelsen af sit forslag til en CO2-grænseudligningsafgift eller på engelsk ”Carbon Border Adjustment Mechanism” - forkortet CBAM. Det endelige forslag ventes fremlagt den 14. juli i år. Der er dog allerede lækket udkast, der givet er tæt på det endelige forslag, og som er grundlag for det følgende.

Ordningen har til formål for en række udvalgte produkter at give sikkerhed for, at EU's høje klimakrav ikke resulterer i, at produkter produceret i EU taber konkurrenceevne over for tilsvarende importerede produkter fra tredjelande, der ved produktionen i deres hjemlande ikke pålægges samme klimabelastningafgifter. Uden en sådan CBAM-ordning er der frygt for, at produktion flyttes fra EU til lande med lave klimaafgifter - det såkaldte ”carbon leakage” - så EU's klimapolitik dermed undermineres, og arbejdspladser går tabt.

Forslaget har fokus på produkter, der ved produktionen har særlig store CO2-udledninger, og som derfor er særligt udsatte for ulige konkurrence udefra. De udvalgte produkter ventes - i første omgang - at blive følgende: cement, elektricitet, kunstgødning, jern- og stålprodukter samt aluminium.

Ordningen indebærer, at der skal pålægges en afgift ved grænsen på den beregnede CO2-udledning, der sker ved produktionen af det pågældende produkt inkl. visse dele CO2-udledning hos underleverandører. Den beregnede CO2-udledning i ton ganges med den afgift pr. ton, som EU-virksomhederne skal betale per udledt ton CO2 ifølge EU's ETS-klimakvote system. Her har prisen over den senere tid været markant stigende fra et niveau på cirka 25 euro per ton CO2 udledt i 2020 til hele 50 euro ved start maj i år. 

Der lægges op til, at alle EU-importører af de omfattede produkter én gang årligt skal beregne det antal importlicenser de skal bruge for deres samlede forventede årlige import af det pågældende produkt. Prisen, importørerne skal betale per ton der importeres, er den aktuelle ETS-pris, den uge hvor købet af licenser finder sted.

Det vil være nødvendigt for hver udenlandsk producent, der ønsker at eksportere til EU-området, at beregne CO2-udledningen for netop denne producent efter den model EU fastlægger. Denne beregning skal foretages hos hver enkelt producent af en uvildig godkendt person/organisation.

Forslaget friholder følgende tredjelande: Island, Liechtenstein, Norge og Schweitz. Der angives ikke i forslaget evt. undtagelser for visse udviklingslande, eller lande der vurderes til at have klimaafgifter på niveau med EU´s, og som derfor kan helt eller delvis undtages - men det må komme.

Kommissionen har ifølge det lækkede forslag valgt et system, hvor EU´s eksport til tredjelande fra de berørte EU-producenter ikke vil modtage eksportsubsidier, der kompenserer dem for de højere EU-klimaafgifter. Det er teknisk også rigtigt svært at udforme et sådant system, og klima-eksportsubsidier kan let udløse handelssanktioner fra importlandene. Samtidig vil de manglende eksportsubsidier dog kunne resultere i kritik fra de ramte EU-virksomheder og deres organisationer, der jo så vil have ulige konkurrencevilkår i tredjelande.

Provenuet fra grænseafgifterne skal ifølge kommissionens forslag tilsyneladende blot indbetales til EU´s budget på linje med andre ”egne indtægter”, og der siges intet om øremærket anvendelse af midlerne til klimaformål.

CBAM vil udløse hård debat internt i EU og globalt
Et CBAM-forslag vil rejse debat dels internt i EU, hvor forskellige lande og sektorer kan rammes på forskellig vis, dels internationalt, hvor vi kan se frem til en hård debat, og hvor en hær af handels- og klimaeksperter vil kritisere enhver uklarhed eller urimelighed, de ser i den nye ordning. Nedenfor peges blot på enkelte af de områder, der kan give anledning til debat.

1) WTO medholdelighed: 
Vil CBAM-forslaget fuldt ud leve op til Verdenshandelsorganisationen WTO´s krav, således som EU har lovet? Der vil komme en dialog i WTO og bilateralt med interesserede lande, firmaer og organisationer om, hvorvidt det nye forslag lever op til de juridisk ret så komplicerede WTO-regler på dette område.

Et af de krav, der skal opfyldes for at sikre WTO medholdelighed, er at ordningen virkelig skal være klimabegrundet og ikke anvendes til at forfølge andre formål end det. Derfor er det givet ikke godt nok, at afgiftsprovenuet blot går ind i EU's budget, hvor det kan bruges til en lang række mål, der ikke er klimabegrundet. Der vil komme krav om, at hele provenuet skal allokeres til klimaformål - hvilket også burde være muligt i betragtning af de vidtgående klimaaktiviteter, der skal finansieres af EU fremover. Eventuelle forslag fra medlemslande, om at afgiftsprovenuet i stedet skal gå til de importerende landes finanskasser, vil givet møde modstand i WTO, idet det så bliver meget svært at kontrollere, at alle pengene kun bruges til klimatiltag. 

2) Krav fra udviklingslandene om at de alle, eller i det mindste de fattigste, skal undtages fra ordningen:
Det kommer EU ikke uden om, men samtidig skal Kina, der formelt er et udviklingsland, klart ikke undtages. Der er dog risiko for, at undtagelser for de fattigste udviklingslande vil resultere i, at visse klimatunge produktioner bevidst flyttes til ”klimaly” i et fattigt udviklingsland.

3) Inddragelse af frie EU-ETS kvoter for de omfattede produkter:
Nogle af de omfattede produkter - f.eks. cement - nyder i EU fordele af, at de tildeles gratis ETS-kvoter, netop for at beskytte de særligt højt-CO2-udledende produkter mod unfair konkurrence udefra og dermed risiko for udflytning. De frie kvoter vil nu i princippet skulle ophøre, idet den nye CBAM-ordning netop skal sikre mod en sådan konkurrenceforvridning. For forbrugerne vil det betyde særligt høje prisstigninger på disse produkter, der så fremover skal betale fuldt ud for deres CO2-udledninger. Det kan føre til ændret efterspørgsel og derfor ramme de berørte virksomheder på deres salg. Derfor må der forventes en debat om - og i givet fald - hvor hurtigt en eventuel udfasning skal ske.

4) Afvisning fra store globale spillere som Kina, Rusland, og eventuelt USA: 
Det er langtfra sikkert, at USA eller Kina blot vil acceptere, at EU indfører en CBAM-ordning, uanset hvilken model der lægges frem. De kan hævde, at den foreslåede EU-ordning i sin udformning vil virke urimelig for deres virksomheder. Og det er ikke givet, at de finder det rimeligt, at det er EU - der bl.a. ved brug af ETS - skal udstikke regler for deres virksomheders klimabelastning. 

5) Importregulering bliver bureaukratisk: 
For EU´s importører virker det meget stift, at de én gang årligt skal estimere deres importbehov for hele året. Der kan også blive spekulation i, hvornår man skal købe licenserne, idet prisen for licenserne vil variere med ETS-kvoteprisen.  Samme spekulationer vil udenlandske eksportører få, idet de EU-importører, der har købt importlicenser til lavest pris, vil kunne give den bedste pris for importerede produkter.

6) Manglende klimaeksport-subsidier: 
For EU´s eksportører af de CBAM-omfattede produkter kan det virke urimeligt, at de ikke får eksportsubsidier, der stiller dem lige i konkurrencen på eksportmarkederne.

Det videre forløb for en EU-CBAM
Som ovennævnte liste illustrerer, må der forventes en lang og svær forhandlingsproces både internt i EU, i WTO og bilateralt, inden der tegner sig et billede af, hvad der kan blive den mulige CBAM-ordning - om nogen overhovedet. Det er tvivlsomt, om der kan opnås enighed med alle berørte tredjelande, men man skulle gerne nå til en fælles forståelse med EU´s store handelspartnere samt opnå en rimelig bred accept af, at CBAM-ordningen lever op til de mest afgørende WTO-krav. Sker det ikke, kan der udløses handelssanktioner mod EU, og her vil også helt andre produktområder kunne blive inddraget.

Indførelsen af en hvilken som helst CBAM-ordning vil klart blive lettere, hvis man i COP- forhandlingerne kommer tættere på fælles globale klimaregler. Også derfor bliver resultaterne af COP26 i Glasgow til november i år vigtige.

Læs mere om CBAM her

Tænketanken EUROPA indtager ikke holdninger som organisation. Denne tekst repræsenterer alene – som alle udgivelser fra Tænketanken EUROPA – forfatterens/forfatternes betragtninger.

<
RELATERET INDHOLD
>

Nyhedsbrev

Modtag vores nyhedsbrev og få analyser, notater og invitationer til events før alle andre.