Brief

Hvad kan vi forvente af Kommissionens genopretningsplan?

Resume Indtil videre tyder meldingerne på, at Kommissionens genopretningsplan kan komme til at bestå af både overførelser og lån for i alt ca. 1.000 mia. euro – med fokus på det grønne og det digitale. Flere lande, herunder Danmark, skal dog indstille sig på at sluge store kameler.

Kommissionen vil i løbet af de kommende uger præsentere sit bud på en genopretningsplan for EU. I overensstemmelse med konklusionerne fra EU’s topmøde den 23. april skal planen medvirke til at sikre, at EU kommer ud af coronakrisen på en økonomisk forsvarlig måde. Genopretningspakken skal supplere nationale tiltag, en EU hjælpepakke på 540 mia. euro og ECB’s coronakriseprogram.

Planen skal sikre tilstrækkelig offentlig støtte i medlemslandene til at igangsætte fremtidige investeringer i især grøn og digital omstilling af EU’s økonomier. Samtidig skal den sikre, at EU ikke økonomisk brækker over i flere dele med nordlige økonomier uden voldsomme økonomiske problemer og sydlige lande i dyb økonomisk krise uden råd til at finansiere en genopretning. Hertil kommer de mindre velstillede central- og østeuropæiske lande, som også risikerer at få vanskeligheder med nationalt at finansiere tilstrækkelig støtte til en national genopretning af deres økonomier.

Kommissionens genopretningsinitiativ vil ifølge tilkendegivelser fra især kommissionsformand Ursula von der Leyen bygge på flere nationale forslag om en genopretningsfond. Disse blev præsenteret i forbindelse med topmødet den 23. april. EU’s genopretningsplan vil også tage hensyn til det seneste kompromisforslag om EU’s budgetramme for 2021-27 fra formanden for Det Europæiske Råd Charles Michel. Kommissionen vil søge at målrette genopretningsplanen på især investeringer i grøn og digital omstilling.

Med afsæt i den verserende diskussion giver dette brief et bud på en mulig EU genopretningsplan med et genopretningsfond og en budgetramme for 2021-27 med betalinger på 1,05 pct. af EU’s BNI. (For diskussionerne indtil nu se f.eks. Tænketanken EUROPAs notat om genopretningsplanen og budgettet; Summetry, Brussels Playbook, Politico, 24. april 2020; The End of the Experiment, Brussels Briefing, Financial Times, 24. april 2020 og Sharing the fiscal burden of the crisis, Hertie School, The Jacques Delors centre and Bertelsmann Stiftung, 7. April 2020.)

Større økonomiske tab end under finanskrisen

Den Internationale Valutafond (IMF) skønner, at EU og euroområdet vil have et BNP i 2021, som er 3 pct. mindre end i 2019 jf. figur 1. For Italien, Spanien og Grækenland vil BNP i 2021 være 4-5 pct. lavere end i 2019. Såvel IMF som Kommissionen og ECB har scenarier med dybere og længerevarende kriser end IMF’s basisscenarie. Tal for første kvartal af 2020 viser et fald i BNP ift. fjerde kvartal på 3,8 pct. med endnu større fald for både fransk og spansk økonomi.

Faldet i den økonomiske vækst i 2020 på -7,1 pct. i EU fører til stigninger i arbejdsløsheden. Sammen med de store nationale hjælpepakker på 5 pct. af BNP i direkte støtte og 16 pct. af BNP i likviditetsstøtte fører det til både større budgetunderskud og øget offentlig gæld.

Med udgangen af 2021 vil arbejdsløsheden i euroområdet ligge på knap 9 pct., og den offentlige gæld vil andrage over 95 pct. af BNP. Krisen forstærker de økonomiske forskelle mellem nord og syd og forstærker de sydlige landes problemer, jf. figur 2.

Italien og Spanien blev særligt hårdt ramt af coronavirussen. Alle de sydlige lande har en betydelig turismesektor. Det gør deres økonomier særligt sårbare over for de nedlukninger, som er fulgt i kølvandet på coronaen.

Finansmarkederne er begyndt at reagere negativt på signaler om de sydlige landes økonomiske problemer. Rentespredningen mellem italienske statspapirer og tyske statspapirer er steget til omkring 2,5 pct.

Med Italiens høje gæld kan dette betyde en betragtelig rentebyrde i deres fremtidige offentlige finanser og vanskeliggøre deres forsøg på genopretning. Italienerne føler sig også dårligt behandlet af det øvrige EU i begyndelsen af krisen. Det har sammen med de nordlige landes, bl.a. Danmarks og Tysklands, modvilje mod at medfinansiere italiensk gæld ført til stor skepsis mod EU og især Tyskland i den italienske befolkning.

Både den italienske premierminister Giuseppe Conte, den spanske premierminister Pedro Sánchez og den franske præsident Emmanuel Macron har beklaget den manglende ambition og velvilje i EU mht. genopretningsplanen. En række kommentatorer har endnu en gang peget på, at denne konflikt mellem nord og syd kan føre til EU’s splittelse.

En substantiel hjælpepakke fra EU vil dog være nødvendig oven i det, som allerede er vedtaget og oven i de nationale genopretningspakker. Kun herved kan det sikres, at der ikke mange år fremover skabes et økonomisk efterslæb i især de sydlige lande. Et efterslæb, der vil sætte sig i EU’s indre marked og derved også kunne mærkes i Danmark.

En skitse til en genopretningsfond på 1.000 mia. euro

Genopretningsfonden kan bestå af to dele. Første del på op til 500 mia. euro skal være forbeholdt de sydlige lande Italien, Spanien, Portugal og Grækenland samt Cypern og Malta. Lån optages af EU som helhed med udgangspunkt i en fælles garanti fra alle EU-lande givet med baggrund i en udvidelse af loftet for egne indtægter i EU’s syvårige budget fra 1,2 pct. af BNI til 2 pct. af BNI.

Som foreslået i den spanske regerings oplæg til topmødet den 23. april, så optages lån ved udstedelse af EU statspapirer uden udløb, dvs. uden afdrag til formentligt en rente på mellem 1,5 til 2 pct. per år. De årlige renteudgifter på 7,5 til 10 mia. euro dækkes af betalingerne på de årlige budgetter ifølge budgetnøglen. Danmark vil skulle bidrage med 2,3 til 2,4 pct. dvs. maksimalt 1,8 mia. kr. Det forudsættes, at renteudgifterne afholdes inden for de fremtidige årlige udgiftslofter for EU’s budgetramme for 2021-27 jf. nedenfor.

Provenuet fra låneoptagelsen overgives til de sydlige lande som tilskud. Det vil være en hård nød at sluge for andre EU-lande, ikke mindst de nordlige lande inkl. Danmark. Men i modsat fald risikerer de sydeuropæiske lande at skulle betale så meget i renter, at disse overstiger deres årlige realvækst i BNP plus inflationen. Sammen med deres i forvejen høje gældsbyrde på over 100 pct. af BNP vil det gøre det vanskeligt at skabe plads i deres budgetter til den nødvendige støtte til genopretning af deres økonomier de næste fem år.

EU-Traktatens artikel 122 åbner for støtte fra EU til medlemslande i katastrofetilfælde som coronakrisen, såfremt støtten er begrænset i tid og størrelse. EU yder via garantier knyttet til EU-budgettet lån til medlemslande og tredjelande. Disse garantier er ikke nødvendigvis en del af selve det årlige budget og dets udgiftslofter, men er dækket af budgettet via forordningen for egne indtægter.

EU-budgettet indeholder en række tilskud til landmænd og projekter i enkelte medlemslande. En række lande, især i Central- og Østeuropa, er endvidere nettomodtagere af bidrag fra EU’s årlige budget.

Det antages, at udstedelsen af EU-statspapirer vil kunne ske uden skade for EU’s nuværende AAA-status såvel som for enkelte landes AAA-status, herunder for Danmark. Salget af EU-statspapirerne skal ske i 2020 og 2021. Provenuet vil være tilstrækkeligt til at dække landenes bruttofinansieringsbehov eksklusive omlægning og refinansiering af forfalden eksisterende gæld jf. IMF’s skøn over budgetunderskud i 2020 og 2021.

Løsningen med tilskud til de sydlige lande samt en fordeling af renteudgifter på alle EU-lande vil trods brug af garantier og tilskud i det eksisterende budget rejse spørgsmålet, om denne konstruktion er en egentlig overdragelse af de sydlige landes gæld til alle EU-lande og dermed i strid med EU-traktatens artikel 125. Da det forudsættes, at tilskuddene fra fondens første del alene skal dække offentlige underskud i 2020 og 2021, og da der kun er tale om betaling af renteudgifterne, antages det, at der her er tale om tilskud, som er begrænset i tid og størrelse, ligesom renteudgifterne afholdes inden for budgettets udgiftsloft.

Dermed kunne det være juridisk holdbart, selvom det næppe vil afholde søgsmål imod denne løsning, ikke mindst i Tyskland. Det skal understreges, at bliver krisen dybere og længerevarende end for 2020-21, så vil de sydlige lande selv skulle låne yderligere midler til dækning af deres lånebehov, ligesom de heller ikke ved denne løsning får tilskud til at dække omlægning eller refinansiering af eksisterende gæld (se IMF Fiscal Monitor 2020 for en opgørelse af deres samlede finansieringsbehov for 2020).

Optagelse af lån på kapitalmarkederne vil ske på baggrund af udstedelse af EU-obligationer. Kommissionen vil være ansvarlig for administrationen af denne del af fonden over for medlemslande og Europa-Parlamentet. Kommissionen kan med fordel indgå i et samarbejde med Den Europæiske Stabilitetsmekanisme (ESM) om håndtering af ordningen især i relation til kapitalmarkederne.

Anden del af genopretningsfonden skal bestå af lån på 500 mia. euro optaget med fælles garanti på basis af det årlige budget og inden for det forøgede loft på 2 pct. af BNI for egne indtægter. Disse lån med en løbetid på 10 år genudlånes til de medlemslande, som ønsker disse. Det forudsættes, at det vil dreje sig om lande, som har lavere kreditværdighed end EU, dvs. fortrinsvis de sydlige og de central- og østeuropæiske lande. Lånene antages her at kunne opnås til en rente på 1 pct. eller mindre.

Lånene skal bruges til investeringer i grøn og digital omstilling. Lånene udbetales ifm. programmering af projekter, som medfinansieres af EIB, nationale offentlige kreditinstitutter og private investorer. Både garantier og tilskud fra EU-budgettets EU-Invest-program og strukturfondene vil kunne medvirke til at øge investeringerne. Med op til 500 mia. euro i lån plus EU-budgettets garantier og fonde vil det være muligt at forudse et investeringsniveau på op til 1.500-2.000 mia. euro over 5-7 år.

Den såkaldte Juncker-plan med garantier i MFF 2014-20 på 26 mia. euro og kapital fra EIB på 7,5 mia. euro skønnedes i sin tid at kunne afføde investeringer i størrelsesordenen 500 mia. euro frem til og med 2020. Kritikken af at Juncker-fondens investeringer i overvejende grad omfattede investeringer, som alligevel ville være blevet udført, og derfor ikke skabte ekstra værdi, er mindre relevant i den nuværende situation. Genopretningsfonden skal primært sikre billigere finansiering for medlemslande, som herved kan støtte genopretning af deres økonomier.

Investeringer genereret af fondens anden del vil svare til et årligt indspark til økonomierne i EU på omkring 1,5 til 2 pct. Hvis alene de sydlige og de central- og østeuropæiske økonomier gør brug af lånene, så svarer det til 4-5 pct. af deres BNP.

Loftet for egne indtægter vil formentligt kunne sænkes fra 2 pct. til for eksempel 1,3 pct. af BNI for den næste budgetramme for 2028-35.

Kommissionen vil også være ansvarlig for administrationen af denne del af fonden. Her kan Kommissionen med fordel indgå i samarbejde med den Europæiske Investeringsbank (EIB), som det er gjort i forbindelse med Juncker-planen

Genopretning med grønt og digitalt fokus

Udover et forøget loft for egne indtægter på 2 pct. af BNI, skal EU-budgettet kunne støtte genopretningsfonden via et samspil med de 10-årige investeringslån. Budgettet skal derfor indeholde midler til digital omstilling samt til grøn omstilling. Budgettet skal desuden tilfredsstille de traditionelle krav om midler til landbrugsstøtte og strukturfonde. Endelig skal udgiftsloftet ramme et niveau, hvor alle lande kan acceptere det.

Givet at budgettet bruges som garant for store tilskud og investeringer via genopretningsfondens to dele, antages det, at udgiftsniveauet afpasses efter de 1,05 pct. af BNI, som foreslået af Michel i hans sidste kompromisudspil.

Derudover fordres, at strukturfondsmidler skal kunne anvendes i vidt omfang til både grøn og digital omstilling, f.eks. kunne op til 60 pct. af fondene anvendes med dette formål for øje. Dele af landbrugsmidlerne, herunder den direkte støtte til landmændene, vil også skulle reserveres til investeringer inden for landbruget til især grøn omstilling. Det kunne betyde, at op til 60 pct. af landbrugsmidlerne skulle reserveres til grøn og digital omstilling.

For det totale budget ville andelen til grøn og digital omstilling kunne hæves fra de 25-30 pct. foreslået af Kommissionen til for eksempel 50 pct. af budgettets årlige udgifter.

Det vil betyde, at selvom budgettets udgiftsloft til betalinger holdes inden for 1,05 pct. af BNI, svarende til et årligt budget på omkring 153 mia. euro inkl. de årlige rentebetalinger på 7,5-10 mia. euro, vil der være midler til at støtte en genopretning og en genopretning, som sigter på en grøn og digital omstilling.

Plan vil møde politisk modstand

En genopretningsfond med tilskud til de sydlige lande og fælles dækning af betalinger til renteudgifter vil umiddelbart møde stor modvilje i en række nordlige lande som Danmark, Finland og Tyskland, fordi de vil opfatte det som fælles gældshæftelse.

Hertil kommer, at for ”Sparebanden” (dvs. Danmark, Holland, Sverige og Østrig) er et budget på over 1 pct. ikke ønskværdigt – eller direkte uacceptabelt. Meget vil afhænge af Tysklands holdning, og meget tyder på, at Tyskland har flyttet sig i retning af i hvert fald en genopretningsfond finansieret ved EU-lån.

De central- og østeuropæiske lande vil også slå sig i tøjret. De har lavere BNP per indbygger end de sydlige lande generelt, og nogle af landene som Slovakiet og de baltiske lande gennemgik meget hårde økonomiske reformer under finanskrisen. Det rejser naturligt et spørgsmål om, hvorfor de sydlige lande ikke kan gennemføre lignende reformer. På den anden side har de en klar interesse i at få etableret et budget med stadigt store nettotilskud til dem og få en genopretningsplan, som kan bringe dem ind i en grøn og digital omstilling via for dem billige investeringslån.

Endelig vil Frankrig kunne opleve en hjemlig diskussion af retfærdigheden ved en genopretningsfond, hvor den direkte gevinst for Frankrig er begrænset til mulige lån fra EU til investeringer i grøn og digital omstilling. Ifølge IMF vil Frankrigs offentlige gæld overstige Spaniens i 2021, og arbejdsløsheden skønnes at blive over 10 pct.

Frankrig har heller ikke som Tyskland, Danmark og Holland AAA-kreditværdighed. Mange i Frankrig vil måske spørge, hvorfor de skal medfinansiere hjælp til fortrinsvis de sydlige og de central- og østeuropæiske lande. Præsident Macron, som har støttet en genopretningsfond med tilskud, har måske forestillet sig, at Frankrig selv ville få brug for andel i disse tilskud?

Det kan derfor ikke udelukkes, at forhandlingerne ender med, at især tilskud fra genopretningsfondens første del og obligationer uden udløb droppes af politiske grunde og erstattes af lån med genudlån. Indikationer fra den italienske finansminister tyder på, at Italien måske kan leve med dette (What does Italy want? Brussels Briefing, Financial Times, 23. April 2020). I så fald bør lånene være af 20-30 års varighed med lav rente, formentligt omkring 1 pct. Renteudgifterne for første del af fonden vil i så fald blive mindre og afholdes af de sydlige lande.  I øvrigt kan konstruktionen af fonden og budgettet være den samme.

Tænketanken EUROPA indtager ikke holdninger som organisation. Denne tekst repræsenterer alene – som alle udgivelser fra Tænketanken EUROPA – forfatterens/forfatternes betragtninger.

<
RELATERET INDHOLD
>

Nyhedsbrev

Modtag vores nyhedsbrev og få analyser, notater og invitationer til events før alle andre.