Brief

EU's flerårige budget kan få afgørende rolle i genopretningsplan

Rådsformand Charles Michel

Resume Coronakrisen har rystet posen, hvad angår de fastlåste diskussioner om EU's flerårige budget. Positionerne mellem "sparebanden" inkl. Danmark og "vennerne af samhørighed" består, men Tyskland synes at flytte sig, hvilket kan ændre tyngdepunktet i forhandlingerne. Mindre bliver budgettet næppe.

Det ventes, at EU’s stats- og regeringschefer på video-topmødet d. 23. april som foreslået af formanden for Det Europæiske Råd, Charles Michel bekræfter den hjælpepakke, som deres finansministre blev enige om på 540 mia. euro.

Herudover ønsker Michel, at topmødet giver mandat til Kommissionen til at udarbejde et forslag til en Genopretningsplan for EU. Planen skal indeholde en fond til at sikre investeringer i grøn og digital omstilling og bygge på EU’s budgetramme for 2021-27. Både ideen om en genopretningsfond og tankerne om at bruge EU-budgettet er tidligere diskuteret blandt finansministrene uden, at disse er kommet frem til konkrete forslag.

Diskussionen af en genopretningsplan kommer med erkendelsen af, at coronakrisen fører til en mere omfattende økonomisk krise end finanskrisen – i hvert fald på kort sigt. Den Internationale Valutafond (IMF) skønner, at euroområdet med udgangen af 2021 vil have et lavere BNP end i 2019. Det samme gælder lande som Danmark, Polen og Sverige uden for euroområdet.

Den mindre vækst og de store nationale hjælpepakker til økonomierne betyder en voldsom stigning i den offentlige gæld i EU-landene. For lande som Italien med en gæld på 135 pct. af BNP før krisen kan dette medføre vanskeligheder med at låne penge på markederne til rimelige renter og dermed forsinke deres genopretning. Faktisk er de italienske renter steget i forhold de tyske renter på det seneste (Brussels Briefing, Financial Times, 20. april 2020).

Flere har været fremme og argumentere for yderligere økonomisk støtte fra EU og øget solidaritet mellem landene. Den spanske premierminister, Pedro Sánchez, har foreslået en fond på 1.500 mia. euro, som skal bestå af fælles EU-kapital rejst på markederne og med mulighed for at yde tilskud, ikke bare lån, til genopretningen i EU. Den italienske premierminister, Giuseppe Conte, har foreslået coronaobligationer, dvs. obligationer, som garanteres af fællesskabet, altså igen fælles gældshæftelse for alle EU (eller i hvert fald alle euroland).

Den franske præsident, Emmanuel Macron, har gentaget sit ønske om en genopretningsfond på 400 mia. euro uden nærmere præcisering af indhold og virkemåde. Også formanden for Den Europæiske Stabilitetsmekanisme (ESM), Klaus Regling, har udtalt, at der er behov for yderligere mindst 500 mia. fra EU’s institutioner udover den pakke på 540 mia. euro, som allerede er foreslået til topmødet.

Fælles gældshæftelse og udbetaling af direkte tilskud uden for EU-budgettet møder modstand i de rige nordlige EU-lande, inklusive Danmark. Fælles gældshæftelse strider også imod EU-Traktaten, selvom Traktaten åbner for fælles hæftelse i katastrofetilfælde, som dog skal være begrænset i tid og størrelse (TFEU artikel 125 og 122).

Samtidig viser erfaringen fra ESM, at store lånemuligheder synes at kræve en indbetalt kapital og afgrænsede nationale garantier. De spanske og italienske forslag og måske også det franske vil rejse spørgsmål om lovlighed og om funktionsduelighed.

Det spanske og det franske forslag kan formentligt gennemføres uden for EU-Traktaten, men det italienske forslag om coronaobligationer rejser bl.a. spørgsmål om, hvilken institution som skal administrere obligationerne. Det kan tage flere år at afklare, hvilket der selvsagt ikke er tid til at vente på, hvis de skal adressere den økonomiske krise, som EU står i.

Tysk bevægelse kan flytte tyngdepunkt i fastlåst budgetdiskussion

Michels forslag om at give Kommissionen til opgave at lave oplæg til en genopretningsplan med en fond og også med udgangspunkt i budgetrammen for 2021-27, indebærer, at det ligger fast, at budgettet vil blive et diskussionspunkt på mødet d. 23. Afsættet vil være de tanker, som Kommissionen har præsenteret til en stor genopretningsplan for EU knyttet til EU’s budgetramme, MMF’en, som strækker sig fra 2021-27.

Dette er bestemt ikke uden problemer, bl.a. fordi det at knytte genopretningen til budgetrammen rejser de gamle politiske konflikter vedrørende budgettet, se figur 1.

Den tyske kansler Angela Merkel har dog signaleret en tysk åbenhed for at diskutere den slags forslag. Det tyder på, at Tyskland nu, hvor deres formandskab nærmer sig, og krisen bider hårdt i især Italien og Spanien, måske er mere åben over for at bruge EU-budgettet til at støtte en genopretningsplan for EU.

Kommissionsformand, Ursula von der Leyen, har i taler og på Twitter løftet sløret for, hvordan krisen kan få betydning for et nyt udspil til MFF’en.

Investeringerne skal altså omfatte det, Kommissionen har kaldt EU’s Green Deal, dvs. investeringer i grøn omstilling. Også det digitale er nævnt. Budgettet skal muliggøre investeringer i størrelsesordenen af 1.000 mia. euro via budgetgarantier på op mod 100 mia. euro.

Alene eller i samarbejde med den Europæiske Investeringsbank (EIB) etablerer Kommissionen allerede i dag en række lån til både medlemslande og tredjelande, som bakkes op af budgetgarantier. Disse garantier er ikke nødvendigvis en del af det egentlige budget, men er dækket af budgettet via forordningen om egne indtægter. For øjeblikket er loftet for egne indtægter 1,2 pct. af EU’s BNI, mens udgiftsloftet er 1 pct. af BNI. Via den margin imellem udgiftsloft og loftet for egne indtægter eller via direkte budgetgarantier under udgiftsloftet låner Kommissionen penge på de finansielle markeder og videreudlåner pengene til medlemslande eller tredjelande.

Ifølge EU’s budgetkommissær, østrigeren Johannes Hahn, skal budgettet for at kunne finansiere garantier til genopretning af EU’s økonomi baseres på et nyt loft for EU’s egne indtægter. Dette loft, som skal vedtages med enstemmighed af medlemslandene, skal ifølge kommissæren midlertidigt løftes fra de nuværende 1,2 pct. af EU’s BNI til 2 pct. af BNI, dvs. til årligt ca. 290 mia. euro. Garantierne skal gøre det muligt at rejse lån til projekter i især nødstedte medlemslande, som ikke har samme høje kreditværdighed som EU som helhed. De skal være midlertidige for en periode for maksimum fire år.

Ifølge Hahn skal der ligesom for nærværende være plads mellem det årlige budgets samlede udgifter og det maksimale loft i forordningen om egne indtægter. Hahn henviser til, at budgetgarantierne ikke vil få konsekvenser for medlemslandene. Hermed menes formentligt både, at det er usandsynligt, at garantierne skal indfries, og at de holdes uden for budgettets udgiftsloft.

Hvis det årlige udgiftsloft bliver som senest foreslået af Michel i forbindelse med topmødet den 20.-21. februar, nemlig 1,07 pct. af EU’s BNI i forpligtelsesbevillinger, svarer det til årlige maksimale bevillinger på ca. 167 mia. euro i 2018 priser. Dermed vil der være en afstand mellem de årlige maksimale udgifter og maksimumloftet for egne indtægter på 120 mia. euro. Afstanden skal ifølge budgetkommissæren sikre, at EU bevarer sin høje kreditværdighed.

Der er her forudsat, at Kommissionen har i tankerne at etablere en genudlånsordning via budgettet, nærmere bestemt via garantier på basis af marginen mellem de årlige udgiftslofter og loftet for egne indtægter.

I figur 3 er dette illustreret ved at indsætte tre forskellige udgiftslofter, nemlig 1 pct. af BNI som foreslået af ”sparebanden”, inklusive Danmark, 1,07 pct. af BNI som foreslået i det sidste kompromisforslag fra Charles Michel den 21.februar og 1,2 pct. af BNI, fordi Kommissionens formand har henvist til, at Kommissionen vil foreslå et højere udgiftsloft end i Kommissionens oprindelige forslag fra maj 2018 (Brussels Briefing, Financial Times, 20. april 2020).

Det betyder, at landene som udgangspunkt ikke skal øge indbetalinger til budgettet, medmindre lån fra EU til medlemslandene ikke bliver betalt tilbage, hvilket vil være yderst sjældent. Kun Cypern og Grækenland har i nyere tid fået eftergivet gæld som led i en låneaftale, og det har udelukkende været gæld til private investorer. Gæld til EU har normalt forrang i lånehierarkiet.

EU har sammen med en række medlemslande som Tyskland, Holland og Danmark bevaret sin AAA-kreditværdighed. Det betyder, at EU med budgettet som garant kan optage lån til lav rente og genudlåne til lande i Central- og Østeuropa og Sydeuropa, som har lavere kreditværdighed. Hermed kan EU-budgettet på samme vis som Den Europæiske Stabilitetsmekanisme (ESM) og de meget omdiskuterede euro- eller coronaobligationer støtte de EU-lande, som på grund af høj offentlig gæld risikerer at skulle optage lån til meget høj rente på finansmarkederne.

Stigninger i italienske, spanske og portugisiske renter i marts, inden ECB annoncerede sit corona-støtteprogram og stigninger i de seneste dage viser, at truslen om en rentedød for disse lande stadig er aktuel, når ECB’s program udløber.

Forskellen til de omstridte euro- eller coronaobligationer er, at ordningen er midlertidig, og et eventuelt tab er begrænset til den maksimale budgetgaranti, i dette tilfælde de 100 mia. euro. En eventuel indfrielse af garantier sker i henhold til budgetnøglen, hvor Danmark skal yde 2,3 procent af eventuelle tab.

Kan EU’s budget sætte gang i EU’s økonomi?

EU’s budget er på ca. 1 procent af EU’s økonomi, og MFF 2021-27 er endnu ikke vedtaget. Teknisk set er der muligheder i forslaget fra Kommissionen, men med det store forbehold, at kommissionsformand von der Leyen og budgetkommissær Hahn kun har ytret meget overordnede tilkendegivelser. For så vidt angår de politiske muligheder, vil topmødet den 23. april vise, om landene vil acceptere at arbejde videre med forslaget.

For at ordningen kan have den tilsigtede virkning på den samlede økonomi, skal den være stor. Der tales om budgetgarantier på omkring 100 mia. euro, som skal føre til investeringer på 1.000 mia. euro. Den såkaldte Juncker-plan med garantier i MFF 2014-20 på 26 mia. euro og kapital fra EIB på 7,5 mia. euro skønnedes at kunne afføde investeringer i størrelsesordenen 500 mia. euro frem til og med 2020.

Investeringer på omkring 1.000 mia. euro over fire år svarer til et årligt skub til økonomien i EU på lidt under 2 pct. af BNP. Det kommer oven i de nationale pakker på totalt ca. 5 pct. af BNP, som landene har vedtaget indtil nu.

Da ordningen fortrinsvis er møntet på de lande, som har brug for støtte til at låne billigt, dvs. Central- og Østeuropa plus de sydlige lande, så svarer det til omkring 3,5 pct. af deres BNP (egne beregninger). Det vil være en betragtelig investeringsindsprøjtning til deres økonomier, som de kan kombinere med direkte økonomisk støtte fra diverse kohæsions- og investeringsfonde under EU’s budget. Hertil kommer for eurolandene muligheden for at trække på kreditter i ESM på op til 2 pct. af deres BNP.

Støtten skal virke i de første 3-4 år, dvs. fra 2021-24. Investeringsprojekterne skal sættes i gang inden for perioden. For en række investeringer i grøn omstilling og i digitalisering af de europæiske økonomier burde dette være muligt. Om budgetprocedurerne i Kommissionen og mellem medlemslandene og Kommissionen kan indrettes, så de fungerer hurtigt nok, må vise sig. Formentligt vil man anvende samme processer som ved Juncker-planen, hvor garantier fra budgettet er gået hånd i hånd med en række mindre bureaukratiske procedurer.

Topmødet er sidste udkald for at nå en overordnet politisk enighed om budgetrammen for 2021-27, så projekterne kan sættes i gang i løbet af 2021. Der vil givet være problemer med at få interne procedurer i EU til at fungere fleksibelt og hurtigt, men det burde være muligt at optage lån på markederne og genudlåne disse til medlemslandene eller lade dem indgå som støtte i projekter sammen med nationale regeringers og private investorers bidrag som under Juncker-planen.

Kommissionens forslag har den fordel, at den bygger på et eksisterende institutionelt setup omkring EU’s budget, og at den måske har en vis støtte fra kansler Merkel. På den anden side kan sammenblandingen med diskussionerne omkring MFF 2021-27 også politisk torpedere hele Kommissionens plan på grund af uenighed om størrelse og sammensætning af budgettet.

Tænketanken EUROPA indtager ikke holdninger som organisation. Denne tekst repræsenterer alene – som alle udgivelser fra Tænketanken EUROPA – forfatterens/forfatternes betragtninger.

<
RELATERET INDHOLD
>

Nyhedsbrev

Modtag vores nyhedsbrev og få analyser, notater og invitationer til events før alle andre.